对于施工中未经招标或规范认价程序的暂估价项目，审计人员应如何界定责任并确认价格？

原创 王启存 造价争议研习社

1．事实阐述

某市政污水处理厂项目总投资4.64亿元，共分为三个标段，分别位于三个县城。每个标段的主要构筑物包括配水井、二沉池、高效沉淀池、消毒消防水池各5座，以及鼓风机房和泵站各2座。

本项目采用EPC模式，合同计价方式为基于费率的合同。由于前期初步设计深度不足，招标图纸中仅明确了设备数量和安装位置，未明确具体技术参数。为此，造价咨询公司在编制招标工程量清单时，将设备参数不明确的部分列为暂估价，总额共计4300万元。如表1-1。

表1-1建设项目招标控制价汇总表

在招标控制价中，设备安装工程暂估价为4300万元，涵盖人工、材料和设备全部暂估；土建工程中消毒隔离层暂估价为15万元。

施工过程中，因图纸多次变更，设备安装部分内容持续存在不确定性。发包人现场代表与监理工程师多次组织会议，研究暂估价招标事宜，但就招标方式和标段划分始终未能形成明确方案。为避免工期延误，承包人自行联系了暂估价范围内的设备厂商，获得报价后直接安排供货。

由于发包人现场代表及监理工程师未参与供应商选择过程，对承包人提供的设备价格不予认可，并以价格虚高为由拒绝签字确认。

合同约定结算“以审计结论为准”。造价咨询公司在结算审核阶段，依据承包人提供的供货合同价格将该部分暂估价计入结算，并在编制说明中注明结算依据，同时明确审计人员有权根据审核情况调整价格。

在审计阶段，审计人员指出：设备安装工程暂估价为4300万元，按规定应对该部分进行招标，并对暂估价涉及的材料进行认质认价。对此，发包人解释称，由于设计图纸不完善且工期紧张，导致对项目监管不够全面。承包人则提出，暂估价范围涵盖的供应商多达数百家，招标方式和标段划分一直未能形成统一方案，故未能履行招标程序。三方意见不一，最终在审计阶段形成争议。

2．造价争议

❖承包人视角

招标文件中的工程量清单价格为综合性暂估价，未列明设备具体数量与规格。暂估价4300万元涵盖人工费、材料费及设备费，均属招标人编制清单时的预估，缺乏明确依据，可视为经验性估算数据。

施工期间，项目分为位于三个县城的不同标段，涉及供应商数百家，导致暂估价部分难以通过公开招标落实。且该暂估价可拆分为专业工程暂估价、设备暂估价与材料暂估价，各项金额均未达到法定必须招标的规模标准，因此并无公开招标的必要。

若从暂估价中单独划分采购合同，其中部分材料可依据工程造价信息定价，无需继续列为暂估价。例如，某设备采购合同金额50万元，未达公开招标限额，可直接采购。

暂估价4300万元属招标人清单编制责任范畴，不应将本可明确的人工、设备及材料列为一项综合暂估价，此做法与招投标相关法规精神不符。此外，分包合同涉及的部分设备与材料需经认价程序确定，但因发包人现场代表及监理工程师认为价格偏高、拒绝签字，导致审计阶段产生争议。

❖发包人视角

施工过程中，由于施工图纸多次变更，具体设备的变更责任由承包人承担。在施工工艺方面，承包人有权进行调整，只要其变更内容与初步设计图纸不发生实质冲突即可执行。

因本项目采用费率合同，最终结算将依据预算定额计价方式进行。若对暂估价部分实施公开招标，可能出现中标价格高于套用定额后价格的情况。经多次会议讨论，鉴于暂估价涉及供应商多达数百家，公开招标在实际操作中难以有效落实。因此，承包人自行联系暂估价范围内的设备厂商，获取报价后直接安排供货，成为当前可行的解决方案。

对于部分需认质认价的设备与材料，承包人提供的分包供货价格被认为显著高于市场询价水平。尽管发包方在承包人提交报价时曾给出参考价格，但双方未能达成一致，由此产生争议。根据合同中“以审计结果为准”的约定，相关定价问题可在最终审计阶段提交市场询价资料，供审计人员作为参考依据。

❖结算审核人视角

合同计价方式约定是按费率，合同条款第10.4.1条约定如下：

（1）已标价工程量清单有相同项目的，按照相同项目单价认定。

（2）已标价工程量清单中无相同项目，但有类似项目的，参照类似项目的单价认定。

（3）已标价工程量清单中无相同项目及类似项目综合单价组价原则，人材机消耗量执行2021年《北京市建设工程计价依据—预算消耗量标准》（房屋建筑与装饰工程及安装工程），人材机价格执行*开通会员可解锁*工程造价信息价格（有区间值执行低限值），信息价格中没有的价格双方协商确定，取费费率按照投标费率计算。

结算审核应严格按照合同约定执行。暂估价部分仅为清单中的预估数值，由于施工过程中未履行认价程序，仅凭供应商合同不足以作为结算依据。对于工程造价信息中缺失价格的材料或设备，可暂按承包人提供的供货合同价格计入结算，但在编制说明中已经注明“此部分价格以审计认定为准”，最终结算价以审计人员审核确定的价格为准。

❖审计人视角

本项目暂估价达4300万元，约占项目总造价的10%。在未履行公开招标程序的情况下实施，暴露出施工过程中的监管失职问题。

尽管项目采用EPC总承包模式及费率合同，但发包人现场代表与监理工程师仍需对施工图纸变更履行监管职责，图纸设计完善后方可施工。初步设计本身存在不足，例如泵房设备数量与实际施工图纸存在差异，表明设计深度不够。施工过程中出现的图纸变更，多源于承包人为优化设计而进行的调整。在招标时，清单编制对暂估价的划分也有责任。

项目中部分依法必须招标的内容，存在化整为零以规避招标的嫌疑。例如，配水井、二沉池、高效沉淀池、消毒消防水池等单体中的设备，本可将三个标段合并进行统一公开招标，但因施工图纸不完善、边设计边施工，导致无法组织招标，此举违反了招投标相关规定。

对于需认质认价的设备与材料，承包人应提供供应商合同、发票及付款记录。同时，应启动多方询价程序：监理方、承包人、发包人各需提供不少于3家供应商报价，审计方委托的造价咨询公司也需提供不少于3家报价。在汇总不少于12家厂商报价并进行对比分析后，通过联合会议共同确定设备与材料的最终价格。

3．案例评析

本项目中的争议主要是考虑是否需要对招标清单中列出暂估价是否需要公开招标和设备与材料认质认价的问题。具体分析如下：

（1）招标人责任

在本案例中，招标工程量清单未按清单计价规范中的要求对暂估价进行分类列项，而是将其合并为单一项目。此疏失直接导致合同履行过程中产生争议。

根据规范“表E.2.3 材料（工程设备）暂估单价及调整表”的格式要求，暂估价应区分专业工程、材料和设备类别，并详列名称、规格、型号、数量与单价。同时，规范明确规定专业工程暂估价应“分专业列项并列出明细表”。合并列项的做法，不仅违反了计价规范，亦与《必须招标的工程项目规定》中关于“单项合同”界定的法定要件相悖。

正确的做法是，在招标阶段即明确将暂估价按专业工程、设备或材料类别分别列项。此举可为后续实施阶段（如确需公开招标）提供清晰的执行依据，确保能够通过规范的单项招标程序，择优选择供应商，从而有效控制成本与风险。

（2）过程监管不力的责任

在施工过程中，发包人现场代表与监理工程师作为现场监管主体，依法依规负有审核设计图纸、参与暂估价供应商选定流程，并判断暂估价项目是否超出《必须招标的工程项目规定》中关于招标范围的责任。

需要明确的是，监管责任并不因其未签字、未明确认可而免除；相反，在默示或不作为情形下，其可能引发的法律责任往往比主动参与所承担的责任更为重大。

（3）承包人随意变更责任

在EPC总承包模式下采用费率合同时，承包人应按经审批确认的施工图纸实施工程，不得随意变更图纸。根据多地国有投资项目管理要求，项目需经财政评审环节，即在施工图纸完善后，依据图纸确定合同价格，并以该评审价格作为投资管控依据。

由于EPC模式中设计责任由承包人承担，施工图纸的反复修正，反映出设计阶段存在不足。若因设计失误导致后续多次修改，可能存在设计冗余或增设不必要构件的嫌疑，需在设计管理环节加强审查与优化。

（4）审计人员提出的问题评价

审计人员所指出的存在“化整为零以规避招标”的嫌疑并不成立。关于将三个标段中配水井、二沉池、高效沉淀池、消毒消防水池等单体中设备合并进行统一公开招标的说法并不准确。由于各单体设备在规格、性能及功能上均存在差异，无法由单一生产厂商全面供货。只有在设备规格、性能与用途统一的情况下，方可整合为一次公开招标。此外，根据规定，单项合同估算价超过200万元需进行公开招标，审计人员应在核实相关情况后审慎作出结论。

需要强调的是，招标投标法中所指的“单项合同”需在招标阶段即明确具体设备与材料的数量、计量单位及暂估价格，每份单项合同的范围。本项目因招标人在暂估价设置时缺乏明确界定，导致施工过程中监管缺失，审计阶段亦难以准确判定。

审计人员提出的对需认质认价的设备与材料组织多方参与询价，并通过联合会议确定价格，以供应商合同、发票及付款记录为参考的做法，属于对施工过程中监管不足的补救措施。然而，该方式虽试图通过多方共同担责来化解问题，却存在采购时间与询价时间差异导致的价格偏离，且因缺乏充分竞争报价，仍可能出现价格偏高的情况。

4．结论

应当依法追究招标人及招标清单编制单位（造价咨询公司）的主要责任，并查明初步设计图纸相关责任主体。如存在违规行为，应移送监察机关或相关行政主管部门，依法作出行政处罚决定。

在施工过程中，发包人现场代表与监理工程师作为现场监管主体，未能履行对设计图纸的审核义务，亦未参与暂估价供应商选定流程，应承担相应监管责任。同时，承包人在施工图纸多次修正、且未完成认质认价程序的情况下，擅自采购材料或设备，亦属违规行为，须承担相应责任并接受处理。

5．相关依据

（1）依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第2.0.19条 暂估价：“招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。”

第4.4.3条：“暂估价中的材料、工程设备暂估单价应根据工程造价信息或参照市场价格估算，列出明细表；专业工程暂估价应分不同专业，按有关计价规定估算，列出明细表。”

第6.2.5条第3款：“专业工程暂估价应按招标工程量清单中列出的金额填写。”

第9.9.4条第1款：“除合同另有约定外,承包人不参加投标的专业工程发包招标,应由承包人作为招标人,但拟定的招标文件、评标工作,评标结果应报送发包人批准。与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价(投标总报价)中。”

第9.9.4条第2款：“承包人参加投标的专业工程发包招标,应由发包人作为招标人,与组织招标工作有关的费用由发包人承担。同等条件下,应优先选择承包人中标。”

（2）依据《工程造价术语标准》（GB/T50875-2013）第2.1.8条单位工程：“具有独立的设计文件，能够独立组织施工，但不能独立发挥生产能力或使用功能的工程项目。”

（3）依据《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第10.7.1条第2种方式：“对于依法必须招标的暂估价项目，由发包人和承包人共同招标确定暂估价供应商或分包人的，承包人应按照施工进度计划，在招标工作启动前14天通知发包人，并提交暂估价招标方案和工作分工。发包人应在收到后7天内确认。确定中标人后，由发包人、承包人与中标人共同签订暂估价合同。”

（4）借鉴《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）第2.0.14条材料暂估价：“发包人在工程量清单中提供的，用于支付设计图纸要求必需使用的材料，但在招标时暂不能确定其标准、规格、价格而在工程量清单中预估到达施工现场的不含增值税的材料价格。”

第2.0.15条专业工程暂估价：“发包人在工程量清单中提供的，在招标时暂不能确定工程具体要求及价格而预估的含增值税的专业工程费用。”

（5）参考《建设工程分类标准》（GB/T50841-2013）第2.0.6条单位工程：“具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物，是单项工程的组成部分，可分为多个分部工程。”

第2.0.7条分部工程：“按工程的部位、结构形式的不同等划分的工程，是单位工程的组成部分，可分为多个分项工程。”

第2.0.8条分项工程：“根据工种、构件类别、设备类别、使用材料不同划分的工程项目，是分部工程的组成部分。”

第1.0.4条：“本标准每一大类工程依次可分为工程类别、单项工程、单位工程和分部工程等，基本单元为分部工程。具体编码可符合本标准附录A、附录B、附录C的规定。”

第5.2.2条：“通用设备安装工程可分为切削设备安装工程、锻压设备安装工程、铸造设备安装工程、输送设备安装工程、风机设备安装工程 、泵设备安装工程、压缩机设备安装工程、其他机械设备安装工程。”

（6）借鉴《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）第4.2.6条第2款：“专业工程暂估价应根据招标文件说明的专业工程分类别和（或）分专业列项，并列出明细表，其暂估价可根据项目情况，结合同类工程的合理价格或概算金额估算。”

（7）依据《中华人民共和国审计法》第三十七条：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。”

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