政府购买服务目录中信息化项目分类与政府采购服务相关问题研究报告

信息化项目造价咨询

以下文章来源于数智项目审计 ，作者成都东契奇科技

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01 引言 （一）研究背景与目的 随着数字政府建设的深入推进，各级行政机关对信息化服务的需求持续增长，信息系统开发与维护、数据处理、云计算服务等项目在财政支出中的比重逐年上升。依据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）确立的制度框架，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。在这一框架下，信息化项目既涉及面向公众服务的公共信息系统建设，也涵盖支撑机关内部运转的信息化服务，其分类归属直接关系到项目适用的采购规则和管理程序。 然而，在实际操作层面，部分地区管理办法中”购买信息化服务类项目”的定性存在模糊性。一方面，信息化项目往往兼具货物与服务双重属性——通用软件产品属于货物范畴，而定制软件开发、系统集成、运行维护等则属于服务范畴。另一方面，“政府购买服务”与”政府采购服务”在概念上既有联系又有区别：对于行政单位（各级国家机关），两者涵盖的服务范围基本一致，但在购买主体、承接主体、目录管理等方面存在制度差异。这种差异导致实践中部分采购人在编制预算和组织实施时出现混淆，一定程度上增加了采购合规风险。 本报告旨在系统梳理现行有效的政府购买服务目录中信息化相关条目，辨析政府采购服务与政府购买服务的制度差异，明确信息化项目的分类标准，为政府采购从业人员和财政管理人员提供政策参考。 （二）研究范围与方法 1. 研究范围 本报告以《中央本级政府购买服务指导性目录》（财综〔2020〕57号）为核心分析对象，同时覆盖北京、上海、广东、江苏、浙江等省市政府购买服务指导性目录的现行有效版本。在政府采购制度体系方面，以《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）为主要参照，结合《政府采购法》及其实施条例的相关规定进行比对分析。此外，报告还将关注深圳、昆明等地将信息化服务细化为具体子目的实践做法，以呈现地方层面在信息化项目分类管理方面的探索。 2. 研究方法 本报告主要采用以下研究方法：一是政策文件梳理法，对财政部及相关省市财政部门发布的政府购买服务管理办法、指导性目录、集中采购目录等文件进行系统整理，提取信息化相关条目和管理规定；二是目录比对分析法，将政府购买服务指导性目录中的信息化服务条目与《政府采购品目分类目录》中的信息技术服务品目进行对照，分析两者的衔接关系和分类逻辑；三是官方答疑解读法，以财政部国库司、综合司针对”政府购买服务”和”政府采购服务”相关问题的公开答复为重要依据，结合信息化项目可行性研究服务等具体案例的答复意见，厘清制度适用边界。 02 政府购买服务指导性目录中信息化相关条目梳理 （一）中央本级政府购买服务指导性目录 1. 目录发布背景与现行效力 *开通会员可解锁*，财政部印发《中央本级政府购买服务指导性目录》（财综〔2020〕57号），该文件是落实《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）关于”政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理”要求的核心制度安排。目录明确了中央本级可以实行政府购买服务的事项范围，涵盖公共服务与政府履职辅助性服务两大类，共设置18个二级目录（A类公共服务）和12个二级目录（B类政府履职辅助性服务），其中信息化相关条目分布于A15公共信息与宣传服务及B10信息化服务两个二级目录之下。依据现行有效政策文件，财综〔2020〕57号目录至今具有完全效力，中央各部门须在该目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录并报财政部备案。 2. 信息化服务条目具体编号与内容 中央本级目录中信息化相关条目共计5项，分布于A类和B类两个一级目录之下，具体构成如表1所示。 表1 中央本级政府购买服务指导性目录信息化相关条目一览（财综〔2020〕57号）

代码	一级目录	二级目录	三级目录	条目属性
A1504	A公共服务	A15公共信息与宣传服务	公共信息系统开发与维护服务	公共服务类，面向社会公众
B1001	B政府履职辅助性服务	B10信息化服务	机关信息系统开发与维护服务	履职辅助类，面向行政机关内部
B1002	B政府履职辅助性服务	B10信息化服务	数据处理服务	履职辅助类，数据加工与处理
B1003	B政府履职辅助性服务	B10信息化服务	网络接入服务	履职辅助类，网络基础设施
B1004	B政府履职辅助性服务	B10信息化服务	其他适合通过市场化方式提供的信息化服务	履职辅助类，兜底条款

上表反映出中央本级目录对信息化服务采取了”分类归属、分层管理”的编排逻辑。A1504”公共信息系统开发与维护服务”归属于A类公共服务，其服务受众为社会公众，涵盖政府门户网站、政务服务平台等面向公众提供信息服务的系统开发与维护事项。B1001至B1004则归属于B类政府履职辅助性服务，服务于行政机关内部履职需要，其中B1001”机关信息系统开发与维护服务”对应机关内部管理信息系统的开发与维护，B1002”数据处理服务”涵盖数据加工、存储、分析等处理活动，B1003”网络接入服务”指向因特网接入及网络资源租赁，B1004作为兜底条款为其他市场化信息化服务留出制度空间。 3. A1504与B10条目的定位区分 A1504与B1001-B1004虽同属信息化服务范畴，但在目录体系中具有明确的属性分野。依据财政部令第102号第九条规定，政府购买服务内容包括”政府向社会公众提供的公共服务”以及”政府履职所需辅助性服务”两类。A1504属于前者，其经费安排通常纳入公共服务支出预算，强调服务对象的公共性与服务效益的外部性；B1001-B1004属于后者，其经费安排纳入行政运行或一般性支出预算，强调对行政机关内部履职活动的支撑作用。两者在预算科目归属、采购方式选择及绩效评价指标设置上均存在差异，实践中需根据具体项目的服务对象和功能定位进行准确归类。 （二）部分省市政府购买服务指导性目录 在中央目录的框架指引下，各省级财政部门结合地方实际制定了本级政府购买服务指导性目录。以下选取北京市、广东省、江苏省、上海市、浙江省及深圳市的目录进行梳理分析。 1. 北京市（京财综〔2022〕1537号） 北京市财政局于2022年印发《北京市政府购买服务指导性目录》（京财综〔2022〕1537号），明确”与《中央本级政府购买服务指导性目录》的结构保持一致”。在信息化服务条目方面，北京市目录完全沿用中央本级的编码体系和条目表述，设置A1504”公共信息系统开发与维护服务”及B1001-B1004共5项信息化相关条目，三级目录的名称和编码均与财综〔2020〕57号保持一致。 2. 广东省（粤财行〔2021〕号） 广东省财政厅转发的省本级政府购买服务指导性目录在整体结构上与中央目录保持一致，信息化服务条目同样设置A1504及B1001-B1004。值得关注的是，广东省目录在A类”其他公共服务”中增设了A1803”知识产权服务”条目，该条目虽不属于严格意义上的信息化服务，但与科技创新和信息技术成果转化密切相关，体现了广东省在知识产权保护和科技服务领域的政策导向。 3. 江苏省（苏财购〔2023〕85号） 江苏省财政厅印发的《江苏省2024年省级政府购买服务指导性目录》（苏财购〔2023〕85号）在信息化服务条目设置上呈现两处显著特征。其一，B1002”数据处理服务”明确增加”含数据分析”的表述，将数据分析活动正式纳入数据处理服务的范畴，使该条目的外延更加清晰。其二，兜底条款的编码由B1004调整为B1099，统一了与其他二级目录兜底条款（如B0199、B0699、B0999、B1199等）的编码规则，体现了目录编码的体系化特征。 4. 上海市、浙江省等其他省市目录特征 上海市的政府购买服务指导性目录同样设置A1504”公共信息系统开发与维护服务”及B10”信息化服务”二级目录，B10项下包含B1001-B1004等条目。值得注意的是，上海市在市级政府购买服务实施目录中另行设置了E16”信息化项目管理与维护”一级目录，下设E1601”信息化项目管理”和E1602”信息化项目维护”两个二级目录，形成了”指导性目录+实施目录”的双层管理架构。浙江省在沿用中央目录B10信息化服务框架的同时，在E类”租赁服务”和”维修保养服务”中设置了E0801”计算机设备及软件租赁（含云服务）“和E0901”计算机设备维修和保养”等特色条目，将硬件设备租赁和运维保养纳入政府购买服务范围。 深圳市作为信息化程度较高的城市，其政府购买服务目录对信息化服务的细分程度最为深入。2015年深圳市人民政府办公厅印发的政府购买服务实施意见中，信息化服务被细分为B0101至B0109共9项三级目录，涵盖软件开发、信息系统集成、运行维护、数据加工处理、电信传输、咨询、网站维护、信息安全及办公自动化设备维护等多个维度。2023年深圳市财政局发布的政府购买服务四级目录进一步在B1001-B1004框架下细化出四级条目，如B100101”财政信息系统开发服务”、B100102”财政信息系统维护服务”等。 5. 部分省市信息化条目对比汇总 表2 部分省市政府购买服务指导性目录信息化相关条目对比

地区	文件编号	公共服务类 （A类）	履职辅助类 （B类）信息化条目	特色条目或差异说明
中央本级	财综〔2020〕57号	A1504 公共信息系统开发与维护服务	B1001-B1004（4项）	基准版本
北京市	京财综〔2022〕1537号	A1504	B1001-B1004（4项）	与中央完全一致
广东省	粤财行〔2021〕号	A1504	B1001-B1004（4项）	另增A1803知识产权服务
江苏省	苏财购〔2023〕85号	A1504	B1001、B1002（含数据分析）、B1003、B1099	B1002增加”含数据分析”；兜底条款编码为B1099
上海市	沪财发〔2021〕3号	A1504	B1001-B1004（4项）	实施目录另设E16信息化项目管理与维护
浙江省	2020年度目录	A1504	B1001-B1004（4项）	另设E0801计算机设备及软件租赁、E0901计算机设备维修保养
深圳市	2015年目录	—	B0101-B0109（9项）	细分程度最高，涵盖软件、集成、运维、数据、安全等9个子项

上表清晰呈现了各省市目录在信息化条目设置上的共性与差异。从共性维度看，A1504和B1001-B1003三项具体内容已成为省级目录的”标准配置”；从差异维度看，江苏省通过括号注释方式拓展了条目的内涵，深圳市通过增加细分条目提升了目录的可操作性，浙江省和上海则通过设置补充类目拓展了信息化相关服务的覆盖范围。 （三）目录条目特征分析 1. 各省目录信息化条目的共性特征 综合梳理中央及各省市政府购买服务指导性目录，信息化服务条目的共性特征主要体现在以下三个方面。第一，均设置”信息化服务”二级目录。中央本级及北京、广东、江苏、上海等省市均在B类”政府履职辅助性服务”一级目录下设B10”信息化服务”二级目录，形成了相对统一的目录层级结构。第二，系统开发维护、数据处理、网络接入三项内容构成核心条目。B1001”机关信息系统开发与维护服务”、B1002”数据处理服务”、B1003”网络接入服务”三项条目在各省级目录中普遍保留，成为信息化服务类条目的基础内容框架。第三，均设置兜底条款以适应技术发展趋势。各目录均通过”其他适合通过市场化方式提供的信息化服务”类兜底条款，为未来可能出现的新型信息化服务形态预留制度空间。 2. 各省目录的差异性特征 表3 各省市政府购买服务指导性目录信息化条目特征分析

分析维度	中央/多数省份	典型差异表现	代表地区
兜底条款编码	B1004	B1099（与同级目录兜底条款编码体系统一）	江苏省14
兜底条款表述	“其他适合通过市场化方式提供的信息化服务”	表述基本一致，个别省份略有调整	—
条目内涵拓展	标准表述	B1002增加”含数据分析”；B1004在苏州扩展为”网络安全服务”等	江苏省13
细分程度	4项三级目录	细分为9项（软件开发、集成、运维、数据、传输、咨询、网站、安全、OA设备）	深圳市18
补充类目设置	无	E0801计算机设备租赁（含云服务）；E0901计算机设备维修保养；E16信息化项目管理与维护	浙江省17、上海市16
特色关联条目	无	A1803知识产权服务	广东省12

上表所列差异反映了各地区在信息化发展水平、政务服务需求及财政管理精细度上的区别。江苏省在B1002条目中明确”含数据分析”，回应了大数据时代政府部门对数据分析服务的旺盛需求；深圳市将信息化服务细分为9项，体现了高度信息化环境下对服务分类精细化的管理诉求；浙江省将计算机设备及软件租赁纳入目录，则兼顾了硬件资源获取与软件服务购买的统筹管理。 3. A类与B类信息化条目的一级目录归属区分 目录中信息化条目的一级目录归属体现了功能导向的分类逻辑。A类公共服务中的A1504”公共信息系统开发与维护服务”定位于面向社会公众的信息服务供给，其核心特征是服务对象的外部性和服务结果的公共性，典型项目包括政府门户网站建设维护、政务服务平台开发、公共信息查询系统运营等。B类政府履职辅助性服务中的B1001-B1004定位于支撑行政机关内部履职活动，服务对象为各级国家机关本身，核心特征是服务的内部支撑性和对行政效率的促进作用，典型项目包括机关OA系统开发维护、内部数据加工处理、办公网络接入保障等。两类条目在目录体系中分属不同一级目录，实践中需依据项目的服务对象和功能定位进行准确归类，以确保预算科目使用规范和绩效评价指标设置的针对性。 03 政府采购品目分类目录中信息化相关品目 *开通会员可解锁*，财政部印发《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号），在国家层面首次对政务信息系统政府采购作出专门规范。该办法第二条明确定义：政务信息系统”包括执行政务信息处理的计算机、软件和外围设备等货物和服务”，从制度层面确立了信息系统的基本定位——属于”货物和服务”的综合体，不属于工程。这与《政府采购法》将采购标的分为货物、工程和服务三大类别的框架相衔接。 该办法第九条进一步作出差异化规定：采购货物为主的，价格分值占总分值比重应当为30%；采购服务为主的，价格分值占总分值比重应当为10%。对于混合属性项目，该条授权：“无法确定项目属于货物或服务的，由采购人按照有利于采购项目实施的原则确定项目属性。”由此形成”品目分类目录优先、有利于实施补充”的双层认定规则。 政府采购品目分类是信息化项目进入采购程序的基础性依据。财政部印发的《政府采购品目分类目录（2022年版）》（财库〔2022〕31号）对信息化相关品目进行了系统性设置，在货物类和服务类两大类别下分别作出规范。以下对该目录中与信息化直接相关的品目进行逐一梳理与分析。 （一）货物类信息化品目 1. A080603计算机软件品目的具体分类 在货物类品目体系中，信息化相关产品归属于”A08060000信息数据类无形资产”大类下的”A08060300计算机软件”品目。依据现行有效政策文件，该品目下设4个末级品目，覆盖基础软件、支撑软件、应用软件及其他计算机软件。具体分类如表1所示。 表1 货物类信息化相关品目——A080603计算机软件分类

品目编码	品目名称	说明	典型示例
A08060300	计算机软件	信息数据类无形资产下的核心软件品目	—
A08060301	基础软件	包括操作系统、数据库管理系统、中间件、办公套件等	Windows、Linux、Oracle、WPS等成品软件
A08060302	支撑软件	包括需求分析软件、建模软件、集成开发环境、测试软件、开发管理软件、逆向工程软件和再工程软件等	Rational Rose、Eclipse、Jira等
A08060303	应用软件	包括通用应用软件（管理软件、信息检索和翻译软件、多媒体软件、网络通讯软件、游戏动漫软件、数字出版软件、地理信息系统软件、科学和工程计算软件等）；行业应用软件（政务软件、金融行业软件、通信行业软件、交通运输行业软件、能源行业软件、医疗行业软件、教育行业软件等）	财务管理系统、地理信息系统、政务办公系统等
A08060399	其他计算机软件	不属于上述三类的其他成品软件	—

上述品目编码体系为各级预算单位编制政府采购预算、确定采购方式提供了统一标准。其中，A08060301基础软件品目涵盖的操作系统、数据库管理系统、中间件等属于信息化基础设施的核心组件；A08060303应用软件品目则进一步细分为通用应用软件与行业应用软件两大类，后者直接服务于特定行业领域的政务管理与业务运行需求。 2. 货物类软件的典型特征 依据《政府采购品目分类目录》的设置逻辑，归入货物类的软件具有三项典型特征：一是通用性，即软件产品面向不特定用户群体，具有普适性的功能设计；二是标准化，软件产品已完成开发、测试和封装，以标准化的安装介质或授权许可形式交付；三是可直接采购的成品属性，采购人无需对软件进行定制开发，仅通过采购授权许可或安装部署即可获得软件使用权。常见的操作系统（如各类服务器操作系统和桌面操作系统）、数据库管理系统（如关系型数据库管理系统）、办公套件等均属于此类成品软件范畴。 （二）服务类信息化品目 1. C16000000信息技术服务大类下的11个二级品目 服务类信息化品目集中在”C16000000信息技术服务”大类之下。该大类在2022年版目录中进行了系统性完善，新增了”云计算服务”等品目，使信息技术服务大类共包含11个二级品目。各二级品目及其下设三级品目如表2所示。 表2 服务类信息化相关品目——C16000000信息技术服务分类

品目编码	品目名称	说明	下设三级品目数量
C16010000	软件开发服务	指为用户提供开发、应用信息技术的服务，包括基础软件开发服务、支撑软件开发服务、应用软件开发服务（通用/行业）、嵌入式软件开发服务、信息安全软件开发服务等	5个
C16020000	信息系统集成实施服务	指通过结构化的综合布线系统和计算机网络技术，将各个分离的设备、功能和信息等集成到相互关联的、统一协调的系统之中的服务	5个（基础环境、硬件、软件、安全集成及其他）
C16030000	数据处理服务	向用户提供的信息和数据的分析、整理、计算、存储等加工处理服务，包括存储服务、数据加工处理服务、数字内容加工处理服务等	4个
C16040000	云计算服务	以云计算技术和模式为主要特征的信息技术服务，包括基础服务（IaaS）、平台服务（PaaS）、应用服务（SaaS）等 1	—
C16050000	信息化工程监理服务	依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，由独立第三方机构提供的监督管理信息系统工程项目实施的服务，包括通用布缆、机房、网络、软件工程监理等	—
C16060000	测试评估认证服务	具有相关资质的第三方机构提供的对软件、硬件、网络、质量管理、能力成熟度评估、信息技术服务管理及信息安全管理等是否满足规定要求而进行的测试、评估和认证服务	—
C16070000	运行维护服务	为满足信息系统正常运行及优化改进的要求，对用户信息系统的基础环境、硬件、软件及安全等提供的各种技术支持和管理服务	5个（基础环境、硬件、软件、安全运维及其他）
C16080000	运营服务	向用户提供租用软件应用系统、业务平台、信息系统基础设施等的部分或全部功能的服务，配备操作人员或维护人员	4个（软件、平台、基础设施运营及其他）
C16090000	信息技术咨询服务	在信息资源开发利用、工程建设、管理体系建设、技术支撑等方面向用户提供的管理或技术咨询服务，包括信息化规划、信息系统设计、信息技术管理咨询等	4个
C16100000	呼叫中心服务	利用呼叫中心系统和数据库技术，通过公众通信网络向用户提供业务咨询、信息咨询和数据查询等服务	—
C16990000	其他信息技术服务	包括数字证书等不属于上述品目的其他信息技术服务	—

表2所列11个二级品目基本覆盖了信息化项目建设全生命周期中的技术服务需求。其中，C16010000软件开发服务对应信息化项目的需求分析与定制开发阶段，C16020000信息系统集成实施服务对应系统部署与联调阶段，C16050000信息化工程监理服务对应项目全过程的质量控制，C16070000运行维护服务和C16080000运营服务则分别对应系统建成后的日常技术支持与持续性运营管理。 2. 服务类信息化品目的典型特征 与货物类软件品目相比，服务类信息化品目具有显著不同的属性特征。其一，定制化程度高。软件开发服务（C16010000）和信息系统集成实施服务（C16020000）均需要根据采购人的具体业务需求进行个性化设计与实施，不存在可直接采购的标准化产品。其二，技术服务属性突出。信息化工程监理服务（C16050000）、测试评估认证服务（C16060000）和信息技术咨询服务（C16090000）均以专业技术能力为核心交付物，采购人获取的是专家智力和技术服务成果。其三，以人力和智力投入为主要成本构成。运行维护服务（C16070000）和运营服务（C16080000）的长期性特征决定了其成本主要由技术人员的人工投入构成，而非硬件设备的折旧费用。 3. 货物类与服务类品目的对照关系 在政府采购实践中，同一信息化项目往往同时涉及货物和服务两类品目。依据财政部相关规定及采购实务中的通行做法，判断软件类项目归属类别的核心标准在于采购标的的性质：直接采购成型、成熟的软件产品（如操作系统授权、数据库许可），一般归入货物类项目（A080603系列）；需要定制开发的软件项目（如根据用户需求专门开发的业务管理系统），则归入服务类项目（C16010000系列）。 对于既包含成品软件采购又包含定制开发和系统集成服务的综合性信息化项目，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条规定，应当按照有利于采购项目实施的原则确定项目属性。实践中，此类混合属性项目通常以占项目资金比例最高的采购标的确定其项目属性，并在采购文件中分别明确货物部分和服务部分的评审因素与合同条款。这种分类处理方式既保障了采购程序的合规性，也兼顾了信息化项目本身的技术复杂性和整体性特征。 04 政府采购服务与政府购买服务的制度辨析 （一）制度定位与法律依据 1. 政府采购服务的法律依据 政府采购服务作为政府采购的三大对象之一（货物、工程、服务），其上位法依据为《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例。《政府采购法》第二条第二款明确规定，政府采购是指”各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。该法从采购人主体、资金来源、适用范围三个维度确立了政府采购制度的基本框架，将服务定位为与货物、工程并列的采购对象类别。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条规定，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。从制度定位看，政府采购服务是财政支出管理的基本制度安排，其核心在于规范使用财政性资金的服务类采购活动，确保资金使用的规范性、透明性和效益性。 2. 政府购买服务的法律依据 政府购买服务的专门规范依据为《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），该办法于*开通会员可解锁*公布，自*开通会员可解锁*起施行。第102号令第一条规定其立法目的为”规范政府购买服务行为，促进转变政府职能，改善公共服务供给”，明确其上位法依据包括《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》等。该办法第二条将政府购买服务定义为”各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为”。从制度定位看，政府购买服务是公共服务供给模式改革的制度载体，其核心在于通过市场化机制转变政府职能、提高公共服务质量和效率。 （二）购买主体与承接主体 1. 购买主体差异 购买主体的范围差异是区分两类制度的首要标志。依据《政府采购法》第二条及第十五条的规定，政府采购服务的采购人（购买主体）为”各级国家机关、事业单位和团体组织”，涵盖范围较广。而依据第102号令第五条规定，政府购买服务的购买主体仅限定为”各级国家机关”。第102号令在附则中进一步明确，党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照该办法执行。这意味着，事业单位（除承担行政职能的事业单位外）和团体组织不属于政府购买服务的购买主体，但其使用财政性资金采购服务时，仍需执行《政府采购法》的规定。财政部国库司在咨询答复中明确：“政府采购服务项目是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的服务类项目”。 2. 承接主体差异 承接主体的差异体现为政府购买服务对特定主体作出了排除性规定。依据《政府采购法》第二十一条的一般规定，政府采购服务的供应商（承接主体）包括”法人、其他组织或者自然人”，范围相对宽泛。而第102号令第六条对政府购买服务的承接主体进行了明确列举：“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人”。更为重要的是，第102号令第八条作出禁止性规定：“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体”。财政部有关负责人就第102号令答记者问时解释，公益一类事业单位”作为由政府举办并保障经费的公益一类事业单位，应当全力履行好政府赋予的提供基本公共公益服务职责，如允许承接政府购买服务，将不利于其集中精力履职尽责，也会造成在为其提供预算拨款保障的同时又向其购买服务的问题”。 表1 政府采购服务与政府购买服务主体对比

对比维度	政府采购服务	政府购买服务
法律依据	《政府采购法》及其实施条例	财政部令第102号
购买主体	各级国家机关、事业单位和团体组织1	各级国家机关（仅限国家机关）24
承接主体	法人、其他组织或者自然人（范围较宽）	企业、社会组织（不含财政拨款保障的群团组织）、公益二类事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织、具备条件的个人27
排除主体	无特别排除	公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织24

上表从法律依据、购买主体、承接主体和排除主体四个维度呈现了两类制度的差异。需要特别指出的是，购买主体和承接主体的”收窄”是政府购买服务制度的核心特征，其目的在于防止”一边购买服务、一边养人办事”的政策泛化倾向，确保政府购买服务改革沿着正确的方向推进。 （三）服务内容与适用范围 1. 政府采购服务内容 依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条第三款规定，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。这一定义将政府采购服务的内容划分为两大类别：一是政府自身运转所需的内部服务，如物业管理、信息系统运维、会计审计等后勤保障和辅助性服务；二是政府向社会公众提供的公共服务，如教育、医疗卫生、社会保障、公共交通等面向社会的公益性服务。政府采购服务的范围以《政府采购品目分类目录》为管理依据，通过品目编码对服务类型进行系统化分类。 2. 政府购买服务内容 第102号令第九条将政府购买服务的内容规定为”政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”。该条明确了两类服务内容：第一类是面向社会的公共服务，其服务对象为社会公众，如公共信息系统开发与维护服务等；第二类是面向政府自身的履职辅助性服务，其服务对象为政府部门，如机关信息系统开发与维护服务、数据处理服务等。第102号令第十条同时以负面清单方式规定了不得纳入政府购买服务的范围，包括：（一）不属于政府职责范围的服务事项；（二）应当由政府直接履职的事项；（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；（四）融资行为；（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项。 表2 政府采购服务与政府购买服务内容对比

对比维度	政府采购服务	政府购买服务
服务内容	政府自身需要的服务+向社会公众提供的公共服务 8	公共服务+政府履职所需辅助性服务 22
目录管理	《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）	政府购买服务指导性目录（中央和省两级管理）22
货物与工程	服务、货物、工程为并列采购对象	明确不得纳入货物和工程，不得将工程和服务打包27
负面清单	无专门负面清单	五类事项不得纳入（第102号令第十条） 27
限额标准	集中采购目录以内或采购限额标准以上	既包括限额标准以上，也包括限额标准以下

上表从服务内容、目录管理、货物与工程处理、负面清单和限额标准五个维度展现了两类制度的差异。其中值得关注的是，第102号令定义的政府购买服务内容”既包括集中采购目录以内或者采购限额标准以上的服务，也包括集中采购目录以外或者采购限额标准以下的服务”，即政府购买服务不以采购限额标准为门槛条件，这与政府采购服务存在显著不同。 3. 财政部国库司的明确答复 对于实践中普遍存在的两类制度适用范围混淆问题，财政部国库司在咨询留言答复中作出了明确界定。针对”对于行政单位来说，其政府采购服务和政府购买服务的范围是否是一致的”这一问题，国库司答复：“对于行政单位（各级国家机关）来说，政府采购服务和政府购买服务的范围基本是一致的，并非政府所有的服务事项都应采取政府购买服务方式进行，纳入政府购买服务范围的是属于政府职责范围且适宜通过市场化方式提供的服务事项”。针对有采购人主张其采购范围”不属于政府购买服务，而是政府购买服务之外的服务”从而不适用第102号令第十条的说法，国库司明确答复：“留言所述’采购范围不属于政府购买服务，而是政府购买服务之外的服务’的说法不合理”。国库司进一步指出：“政府采购类中的服务类项目，服务是指除货物和工程以外的政府采购对象。政府购买服务是政府采购的一部分。对于各级国家机关，政府购买服务和政府采购服务类项目范围相同”。上述答复为实践中两类制度的适用提供了权威指引。 （四）两者关系辨析 1. 包含与被包含关系 政府采购服务与政府购买服务之间是包含与被包含的关系，而非并列或互斥关系。第102号令第十九条明确规定：“政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行”。该条从制度执行层面确立了政府购买服务对政府采购制度的从属关系。财政部国库司在答复中多次重申：“政府购买服务是政府采购的一部分”。这意味着，政府购买服务项目在进入采购实施环节后，必须遵循《政府采购法》及其配套制度的规定，在集中采购目录、采购方式选择、信息公开、质疑投诉处理等方面均适用政府采购法律规范。第102号令第三十一条进一步规定，“购买主体、承接主体及其他政府购买服务参与方在政府购买服务活动中，存在违反政府采购法律法规行为的，依照政府采购法律法规予以处理处罚”，从法律责任角度强化了两类制度的衔接。 2. 信息化服务项目的定性 对于信息化服务类项目的制度适用问题，财政部国库司在相关答复中明确指出：“信息化项目可行性研究服务属于政府购买服务范畴”。结合《中央本级政府购买服务指导性目录》（财综〔2020〕57号）中的信息化相关条目，包括”公共信息系统开发与维护服务”（公共服务类，代码A1504）以及”机关信息系统开发与维护服务”“数据处理服务”“网络接入服务”等（政府履职辅助性服务类，代码B1001-B1004），可以得出结论：各级国家机关购买的信息化服务类项目，属于政府购买服务范畴，同时也属于政府采购服务范畴，两者并非互斥关系。财政部在40个集中答复中进一步明确：“政府购买服务项目都属于政府采购服务项目范畴”。对于公益二类事业单位采购的服务项目，虽不属于政府购买服务范围（因其非国家机关），但仍属于政府采购服务范围，应执行《政府采购法》相关规定。财政部国库司在答复中确认：“采购人在采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的政府采购服务项目，在年度预算能保障的前提下，可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”，这为非政府购买服务范围的政府采购服务项目签订合同提供了制度空间。 05 信息化项目在政府采购中的货物与服务分类 （一）分类政策依据 1. 核心依据：《政府采购品目分类目录》与财政部令第87号 信息化项目在政府采购中的货物与服务分类，首要依据为财政部制定的《政府采购品目分类目录》。该目录最初以财库〔2013〕189号印发，2022年财政部根据政府采购实践发展需要进行修订，以财库〔2022〕31号重新发布。2022年版目录在货物类”无形资产”大类下设置”计算机软件”品目（编码A08060300），细分基础软件（A08060301）、支撑软件（A08060302）、应用软件（A08060303）等子目；在服务类设置”信息技术服务”大类（编码C16000000），涵盖软件开发服务（C16010000）、信息系统集成实施服务（C16020000）、数据处理服务（C16030000）、运行维护服务（C16070000）等10个二级品目。该目录为采购人判定信息化项目属性提供了系统化的品目对照框架。 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”该条款确立了”品目目录优先、有利于实施补充”的双层分类规则，既强调品目分类目录的基础性地位，又赋予采购人在目录无法明确覆盖时的合理裁量空间。 2. 分类原则：按照有利于采购项目实施的原则确定 “有利于采购项目实施”作为补充性原则，其适用前提是按照《政府采购品目分类目录》无法确定项目属性。在实务操作中，“有利于采购项目实施”一般按照预算金额大小、技术复杂程度、法律法规对供应商的资格要求等因素综合判定。项目属性的确定直接关系到采购方式选择、评审方法适用（货物项目与服务项目的价格分值比重设置不同）、合同类型及履约验收标准等关键环节，因此该原则的核心在于确保项目属性认定能够保障采购活动的顺利推进和目标实现。 （二）软件产品的货物与服务界定 1. 通用软件产品属于货物类 依据现行有效的《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号），可直接采购的通用软件成品归属于货物类，品目编码为A080603系列。其中，基础软件（A08060301）包括操作系统、数据库管理系统、中间件、办公套件等；支撑软件（A08060302）包括需求分析软件、建模软件、集成开发环境、测试软件等；应用软件（A08060303）包括通用应用软件及各行业应用软件。上述软件产品的共同特征是已形成标准化、商品化的软件成品，采购人可直接购买并获得产品使用权或所有权，无需供应商根据特定需求进行程序编制或定制开发。财政部在答复地方财政部门咨询时明确指出：“软件属货物类，如基础软件A02010801”（注：2022年修订后编码调整为A080603系列）。 2. 定制软件开发属于服务类 与通用软件成品相对应，根据采购人的特定需求专门开发的软件属于服务类，品目编码为C16010000系列。《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）将”软件开发服务”界定为”指专门从事计算机软件的程序编制、分析等服务”，并细分为基础软件开发服务（C16010100）、支撑软件开发服务（C16010200）、应用软件开发服务（C16010300）、嵌入式软件开发服务（C16010400）和信息安全软件开发服务（C16010500）。定制软件开发的本质特征是供应商需根据采购人的个性化需求进行程序编制、系统设计和分析开发，其交付成果具有特定性和不可替代性，属于《政府采购法》第二条所界定的”服务”范畴。财政部明确答复：“定制软件（软件开发服务）属服务类，如基础软件开发服务C020101”（注：2022年修订后编码调整为C16010100）。 湖南省财政厅政府采购处相关负责人在实务分析中进一步指出：“直接采购过来的、通用类的成品按货物类，而存在特制或开发成分的系统或软件可以归为服务类。”这一判断标准与品目分类目录的规定保持一致，即以采购标的是否存在定制开发成分作为区分货物与服务的关键界限。 3. 系统集成项目属于服务类 信息系统集成实施服务在《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）中归属于服务类，品目编码为C16020000，其定义为”指通过结构化的综合布线系统和计算机网络技术等，将各个分离的设备、功能和信息等集成到相互关联的、统一协调的系统之中的服务”。系统集成项目进一步细分为基础环境集成实施服务（C16020100）、硬件集成实施服务（C16020200）、软件集成实施服务（C16020300）和安全集成实施服务（C16020400）。无论是软件集成实施还是硬件集成实施，该类项目的核心交付内容为集成服务而非单一货物产品，其属性应统一认定为服务类。对于同时包含硬件设备采购和软件开发集成的混合项目，则应按照有利于采购项目实施的原则确定项目属性。 （三）既有货物又有服务的混合项目 1. 信息化项目常见混合情形 信息化项目在实践中普遍呈现货物与服务交叉融合的复合型特征。典型情形包括：服务器、网络设备等硬件设备采购与定制化软件开发及系统集成服务捆绑实施；标准化软件产品采购与后续个性化定制开发及运维服务统一采购；数据中心建设项目中机房基础设施（货物）与集成实施、运行维护服务（服务）同步推进等。此类混合项目无法简单归入单一货物类或服务类，需要依据相关规则进行属性判定。 2. 混合项目属性确定规则 对于既有货物又有服务的混合项目，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条确立了”有利于采购项目实施”的兜底原则。结合财政部相关答复及实务操作经验，混合项目属性的确定应综合考量以下因素：一是预算金额占比，以占项目资金比例最高的采购对象作为判断参考；二是技术复杂程度，技术构成复杂的项目倾向于界定为服务类以充分发挥供应商的技术服务能力；三是法律法规对供应商的资格要求，若项目更侧重于供应商的服务能力、资质等级，则界定为服务类更为恰当。此外，采用竞争性磋商方式采购的混合项目，依据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十四条第三款规定，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。 下表对信息化项目常见采购内容的货物与服务分类进行对照梳理：

采购内容	归属类别	品目编码（2022年版）	分类依据说明
基础软件（操作系统、数据库、中间件等成品）	货物	A08060301	标准化、商品化软件产品，可直接采购获得使用权32
支撑软件（建模软件、测试软件等成品）	货物	A08060302	通用性软件成品，无需定制开发32
应用软件（管理软件、行业应用软件等成品）	货物	A08060303	可直接部署使用的成品软件32
基础软件开发服务（按需求定制）	服务	C16010100	根据用户需求进行程序编制、分析的服务33
应用软件开发服务（按需求定制）	服务	C16010301/C16010302	通用或行业应用软件的编制、分析服务33
信息系统集成实施服务	服务	C16020000	将设备、功能、信息集成到统一系统的服务33
数据处理服务	服务	C16030000	数据分析、整理、计算、存储等加工处理服务33
云计算服务	服务	C16040000	以云计算技术和模式为特征的信息技术服务33
信息化工程监理服务	服务	C16050000	第三方机构对信息系统工程实施的监督管理服务33
测试评估认证服务	服务	C16060000	对软件、硬件、网络的测试、评估和认证服务33
运行维护服务	服务	C16070000	对基础环境、硬件、软件及安全的技术支持和管理服务33
运营服务（软件、平台、基础设施租用）	服务	C16080000	向用户提供租用信息系统部分或全部功能的服务33

上述分类对照体现了信息化项目货物与服务分类的核心逻辑：以采购标的是否为标准化、商品化的可交付物作为区分货物与服务的根本标准。通用软件产品属于可直接交付的成品货物，定制软件开发、系统集成、运维服务等则属于需根据采购人需求提供的过程性服务。对于混合项目，采购人应首先依据《政府采购品目分类目录》对各项采购内容进行逐一归类，在目录无法明确整体项目属性时，按照预算金额占比、技术复杂程度及供应商资格要求等因素，遵循有利于采购项目实施的原则综合确定。 06 部分地区信息化服务购买管理规定分析 （一）上海市 《上海市政府购买服务管理办法》（沪财发〔2021〕3号）于*开通会员可解锁*起正式施行，该办法依据财政部令第102号制定，共10章49条，对购买主体与承接主体、购买内容与目录、预算管理、购买活动、合同履行、绩效管理以及监督管理等作出系统性规定。办法附件《上海市市级政府购买服务指导性目录》将信息化服务纳入”政府履职所需辅助性服务”类别，为各级预算单位购买信息化服务提供了目录依据。*开通会员可解锁*，上海市财政局发布《关于延长〈上海市政府购买服务管理办法〉有效期的通知》（沪财发〔2026〕4号），经评估认定该办法”相关要求仍然适用且无须修订调整”，将其有效期延长至*开通会员可解锁*。该做法表明，上海市在信息化服务购买管理领域已形成了较为成熟且稳定的制度体系，既贯彻了财政部第102号令的统一要求，也结合了本市政府职能转变的实际需要。 （二）深圳市 深圳市在信息化服务购买管理方面起步较早，于2015年由市政府办公厅印发《关于政府购买服务的实施意见及两个配套文件的通知》，将信息化服务在”B01技术服务类”项下细化为9项具体服务：B0101软件开发服务（含管理信息系统开发服务等）、B0102信息系统集成实施服务、B0103非涉密信息系统运行维护服务、B0104数据加工处理服务、B0105电信和其他信息传输服务、B0106信息技术咨询服务、B0107政府部门网站技术平台更新维护、B0108信息安全技术服务以及B0109办公自动化设备维护服务。深圳市上述9项分类与财政部2022年版《政府采购品目分类目录》中”C16信息技术服务”大类的品目设置高度契合。其中B0108信息安全技术服务特别限定”信息安全核心管理工作不得向社会购买”，体现了对信息安全重点领域的分级分类管理原则。 （三）财政部关于信息化项目的相关答疑 财政部国库司就信息化项目的购买服务属性作出了明确答复。针对”信息化项目的可行性研究服务以竞争性磋商方式采购，是否属于政府购买服务范畴”的咨询，国库司明确回复：“信息化项目可行性研究服务属于政府购买服务范畴，应当执行政府采购有关法律制度规定。”该答复确立了信息化服务类项目的制度定位——作为”政府履职所需辅助性服务”的具体类型，信息化项目可行性研究服务属于政府购买服务目录的覆盖范围，同时在采购执行环节应当依照政府采购法律制度办理，体现了”定性为政府购买服务、执行按政府采购法律制度”的双重属性。 07 结论与建议 （一）主要结论 1. 信息化相关条目在政府购买服务目录中的定位与覆盖范围 信息化服务类条目在中央及省市政府购买服务指导性目录中具有明确的制度定位。中央本级目录（财综〔2020〕57号）设置A1504”公共信息系统开发与维护服务”及B1001至B1004共5项条目，A1504归属公共服务类，B1001至B1004归属政府履职辅助性服务类。各省市在此基础上因地制宜调整，如江苏省增加”含数据分析”表述，深圳市细化为9项具体条目，形成”统一框架、分级管理”的格局。 2. 政府采购服务与政府购买服务的制度关系 政府采购服务与政府购买服务为包含与被包含关系。依据财政部令第102号第十九条，政府购买服务项目采购环节按照政府采购法律制度执行。对于各级国家机关，两者服务内容范围基本一致，信息化项目可行性研究服务已被明确纳入政府购买服务范畴。差异主要体现在购买主体限定上：政府购买服务的购买主体仅限各级国家机关，且排除公益一类事业单位。 3. 信息化项目货物与服务分类的清晰界定 《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）为信息化项目分类提供了清晰依据。通用软件产品（操作系统、数据库等标准化成品）属货物类，品目编码A080603系列；定制软件开发、系统集成、数据处理、云计算等属服务类，品目编码C16000000系列。混合项目依据财政部令第87号第七条，按照有利于采购项目实施的原则确定属性。 （二）相关建议 1. 对采购人：按照品目分类目录准确界定项目属性，严格执行相关制度 采购人应依据《政府采购品目分类目录》逐项归类采购内容，准确判定项目属性。含定制开发、系统集成成分的项目应界定为服务类。属于政府购买服务范围的信息化项目，应在预算编制环节明确其属性，确保目录管理、预算编制、采购执行三个环节有效衔接。 2. 对财政部门：进一步完善信息化项目品目说明，增强指导性目录的可操作性 建议省级财政部门进一步细化信息化服务类条目的边界界定，特别是云计算、数据分析等新兴服务类型的归类规则。可借鉴深圳市细化条目的做法，结合本地区信息化实际，增强目录的操作指引作用，减少因条目模糊导致的执行偏差。

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