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生态环境部环境规划院研究曾指出环卫项目绩效指标设计应注重简洁性、可获得性、可审核性，以定量指标为主，强化结果导向。并建议重点关注服务质量达标类、处理效率类和运维持续性三类指标。本文以兴县城区环卫与供热公共服务项目为例，探讨环卫与供热公共服务项目绩效评价如何开展？

一、项目背景与概况

兴县近年来积极推进城区公共服务市场化改革，通过政府购买服务和特许经营模式引入专业社会资本，提升城市治理效能。本次绩效评价涵盖两大核心项目：城区环卫一体化政府购买服务项目和城区集中供热特许经营项目，两者均为关系民生的基础性公共服务，具有覆盖范围广、持续时间长、资金投入大的特点。

环卫一体化项目：于*开通会员可解锁*完成招标，由山西鹏洁环保科技有限公司中标实施，服务期8年（3+3+2模式），年服务金额3098.27万元。项目覆盖城区30个片区、111条主次干道，服务内容包括道路清扫保洁206.74万平方米、54座公厕运维、1座中转站管理、日处理570吨生活垃圾，以及河道保洁、智慧平台建设等综合性服务28。该项目采用“绩效考核付费”机制，设有过渡期3个月和试用期1年，年度考核评分需达80分以上方可持续履约。

集中供热项目：2020年通过竞争性磋商确定特许经营者，预算金额达4.8亿元，合作期8年。项目采用可行性缺口补助回报机制，覆盖36个供热站，要求合理利润率不超过0.65%、收费率不低于90%。该项目被纳入兴县“清洁取暖规划”，旨在实现“城市禁煤区散煤清零”目标，改善区域大气环境质量。

二、绩效评价框架设计

2.1 设计原则与依据

公共服务项目绩效评价需兼顾政策目标实现、资金使用效率和服务质量可持续性。本评价体系注重包括以下核心要素：

结果导向：关注项目实际产出与环境改善效果，弱化过程管理指标，如设置“道路洁净度”“供热达标率”等终效指标；

定量为主：采用可量化测量的指标（如垃圾日清运率、污泥脱水率）减少主观评价偏差；

成本可控：利用现有监测设备采集数据（如智慧环卫平台、供热传感器），避免高成本考核；

行业适配：结合《城市道路清扫保洁质量与评价标准》(CJJ/T126-2008)、《环境卫生技术规范》(GB51260-2017)等专业标准。

2.2 核心目标

环卫目标：实现城区道路清扫保洁率≥95%，生活垃圾日产日清、无害化处理率≥98%，市容环境整洁有序。

供热目标：保障采暖期（如当年11月1日至次年3月31日）安全、稳定、连续供热，居民室内温度达标（如≥18℃），用户投诉率持续降低。

绩效评价目的：通过对项目成本投入与产出效益的综合分析，评估财政资金的使用效率，优化资源配置，提升公共服务质量，为未来年度预算编制和项目管理提供决策依据。

2.3 多维评价指标体系

根据项目属性和政策要求，构建包含三个维度的评价框架，并针对环卫与供热项目特点差异化设置指标：

表1：兴县环卫与供热项目支出绩效评价指标体系

表2：兴县环卫与供热项目成本绩效指标体系

2.4 评价方法组合

为确保评价结果科学全面，采用多方法结合的评估策略：

技术监测：利用智慧环卫平台的GPS轨迹、视频识别系统自动采集作业数据；通过供热管网传感器实时监测温度、流量参数；

现场审核：随机抽查30%公厕、中转站、供热站设施状况；对200个道路断面进行积尘负荷检测；

社会调查：采用分层抽样对居民开展满意度问卷（环卫样本量1500户、供热样本量1200户），重点覆盖不同片区、年龄群体；

成本效益分析：对比合同约定标准与实际支出，评估财政资金使用效率，如测算供热项目“合理利润率0.65%”的执行情况；

对比分析法：将兴县数据与吕梁市同类型项目（如河津市环卫项目）进行横向比较；

本文在机制创新方面提出推行三维动态挂钩模型：

1. 成本-质量-满意度联动调节

2.设立三方制衡评价小组

每季度从市民库随机抽取30人+5名专家组成数字陪审团，对争议数据现场核验

三、评价实施与主要发现

3.1 环卫一体化项目绩效表现

通过对运营数据的系统分析，环卫项目在基础服务方面取得显著成效，但也存在智慧化应用不足等问题：

服务效能达标但精细度不足：核心指标“垃圾日产日清率”达98.7%，超过合同约定的95%标准；但道路洁净度波动较大，商业区早高峰保洁存在空白期，背街小巷平均积尘负荷（0.85g/m²）高于主路（0.62g/m²）28。公厕管理总体达标率为91.2%，但新建的15座公厕因水电配套延迟，开放率仅73%，未能满足2022年计划目标。

智慧平台未充分发挥效用：虽然建设了智慧环卫系统，但实际运维投入不足，传感器覆盖率仅40%，垃圾清运车GPS开启率约65%，无法实现全流程监管。部分应急保障任务（如大雪后除雪）仍依赖人工调度，响应时效低于协议要求。

垃圾分类推进缓慢：仅在12个机关单位和3个商业小区开展试点，居民参与率23.7%，终端处理设施尚未建成，导致分类垃圾最终混合处理，资源化效率低下。生物质燃料推广也未达目标，2022年仅实施600户，远低于计划的1000户。

公众满意度区域差异明显：整体满意度评分82.4分，但老城区居民因垃圾收集点设置不足，满意度仅76.1分；反映强烈的问题包括垃圾清运噪音扰民（早5点作业）、无主建筑垃圾清理不及时（平均滞留4.2天）。

3.2 集中供热项目绩效表现

供热项目在经济性和覆盖率方面表现突出，但设备维护和能源结构仍存隐患：

供热保障基础稳固：2023-2024采暖季收费率达92.3%，超过90%的合同下限；室温达标率91.5%（≥18℃），故障修复平均时间4.3小时，优于行业平均的8小时。新建的两座供热站如期投运，新增供热面积27万㎡，支持了城市拓展区的发展。

设施老化风险凸显：兴中片区、福临嘉苑等区域管网老化严重，热损失率高达18.7%（行业平均≤12%），导致2024年发生3次爆管停暖事故。政府虽计划改造，但因预算限制（需1200万元）仅完成30%工程量。

能源结构单一：完全依赖燃气锅炉，在2023年气价波动期（上涨34%），运营成本激增，但因“合理利润率0.65%”的限价条款，企业无力承担成本，财政补贴缺口扩大至2170万元。未按计划推进生物质能等替代能源，能源韧性不足。

应急机制不完善：2024年极寒天气期间，供热压力不足导致高层住户室温不达标，投诉量单日激增15倍；企业缺乏备用热源，政府储备洁净煤5000吨但未有效调配。

3.3 财政资金与项目管理评价

从公共资金使用和监管角度分析，两个项目呈现不同特点：

环卫项目成本可控性较强：采用固定年费支付模式（3098.27万元/年），价格调整机制明确（CPI联动），3年来实际支付与合同偏差率<2%。但绩效挂钩力度不足，考核扣款仅占合同额的1.3%，激励约束效果有限。

供热项目财政风险较高：可行性缺口补助机制在气价波动时放大财政压力，2024年实际补贴达预算的1.8倍。绩效审计发现，企业为维持0.65%利润率，削减设备保养支出34%，埋下安全隐患。

监管能力建设滞后：公用事业中心专业监管人员仅15名，需管理79名自收自支及68名临时人员，人均监管负荷过重。智慧监管平台未与运营系统打通，数据依赖企业手动报送，影响评价独立性。

四、问题诊断与优化建议

4.1 关键问题分析

基于评价发现，两大项目存在三类共性问题：

长效管理机制缺位：环卫项目“重设备轻运维”，智慧平台使用率低；供热项目为保利润牺牲设备维护，管网改造滞后。其根源在于合同约束力不足（如未明确设备更新周期）和政府动态监管缺失（如未建立管网老化预警系统）。

公众参与不充分：垃圾分类、清洁取暖等政策推广受阻，居民对垃圾清运时间、供热温度调节等诉求未获响应，反映出政企协同治理不足。环卫项目公众沟通渠道单一，供热收费透明度受质疑。

气候适应性薄弱：供热项目缺乏备用能源，极端天气应对失当；环卫项目未建立雨季河道垃圾清捞专项预案，2024年暴雨后河道垃圾堆积率达40%。

4.2 绩效优化建议

4.2.1 环卫一体化项目改进路径

智慧化升级：①将智慧平台运维纳入核心考核，要求传感器覆盖率达80%，数据自动采集率>90%；②开发公众APP实现“问题上报-处理跟踪”闭环，响应时间缩短至2小时内；③在垃圾清运车加装称重系统，精准计量各区域垃圾量。

垃圾分类攻坚：①扩大试点至30个小区（2026年前），配建厨余垃圾处理站（400吨/日）；②推行“绿色账户”积分奖励，与物业费挂钩；③参考吕梁市标准，明确分类收运频次（厨余垃圾日收、可回收物周收）。

作业模式精细化：①商业区实行“错峰保洁”（早7点前完成清扫）；②无主建筑垃圾设立专项基金（年预算50万元），48小时内应急清运；③老旧小区增设微型收集点（每500米1处）。

4.2.2 供热特许经营项目优化方案

设施更新与多能互补：①设立管网改造专项债（5年期），2026年前完成高危管网更换；②在蔡家崖站试点“燃气+生物质”混烧，2025年生物质掺比达15%；③推广屋顶光伏，供热站自发电比例提升至20%。

动态调价与补贴改革：①建立“气价-热价”联动公式，设定居民可承受的涨幅上限（≤5%/年）；②将0.65%利润率限制调整为合理区间（0.5%-8%），激励企业增效；③对低收入群体发放定向补贴（凭证抵扣）。

应急体系完善：①建设备用热源中心（2×20MW燃气锅炉）；②制定极端天气分级响应预案（橙色预警时启动备用热源）；③与洁净煤供应商签订保供协议（可调用5000吨储备）。

4.3 监管机制创新建议

绩效评价制度化：每年开展第三方评价，评价结果与30%以上合同款挂钩，连续两年低于70分可提前终止合作。

公众监督常态化：①在社区设立“公共服务观察员”（每社区2名）；②每季度发布绩效简报（含投诉热点整改情况）；③推广“扫码评服务”二维码张贴于公厕、供热站。

跨部门协同强化：建立由公用事业中心牵头，生态环境分局、市场监管局参与的联合监管组，共享空气质量、设备检测数据。

五、研究结论

兴县环卫与供热项目通过市场化改革，初步实现了服务规模化和运营专业化，在基础服务覆盖（环卫面积206万㎡、供热区散煤清零）、民生保障（室温达标率>91%）、环境效益（垃圾无害化处理）等方面取得显著成效。但评价也揭示出智慧化滞后、设备老化、公众参与不足等深层次挑战，亟需通过制度创新和技术升级加以破解。

未来优化方向应聚焦三个维度：一是在技术层面推动智慧平台与清洁能源应用，降低运营成本；二是在制度层面完善动态调价、绩效挂钩等风险分担机制；三是在治理层面构建“政府-企业-公众”协同共治模式，如开放公众评价渠道、设立社区监督员等。

本绩效评价不仅为兴县项目改进提供具体路径，也可为类似县域公共服务改革提供参考范式。建议将评价结果应用于2026年环卫项目续约决策及供热特许经营中期评估，切实发挥“以评促改”的政策功能。同时，探索将碳排放强度（如吨垃圾碳减排量、供热单位碳排放）纳入下一周期评价体系，响应“双碳”战略目标。

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