施工劳务资质企业能否作为施工总承包或工程总承包项目联合体成员的法律分析—— 基于《招标投标法》及资质管理制度的合规研究

原创 经纬共筑 经纬共筑

在工程建设项目招标投标实践中，关于仅具有施工劳务资质的企业能否作为联合体成员，与具备施工总承包资质的企业共同参与施工总承包或工程总承包（EPC）项目的投标活动，长期存在认识分歧和操作争议。典型做法为：一家施工总承包企业作为牵头人，一家仅具有劳务资质的企业作为联合体成员，联合体协议约定劳务企业承担部分劳务作业。本文将从资质序列定位、法律规范体系、官方权威解释以及工程总承包特殊规定等维度，系统论证施工劳务资质企业不能作为施工总承包和工程总承包项目联合体成员的法律依据与合规逻辑，分析其法律风险与实践后果，并为市场主体提供明确的合规操作指引。

一、施工劳务资质与施工总承包资质的法律定位

（一）资质序列的独立性与不可替代性

《建筑业企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第22号，2015年发布，经2016年、2018年两次修正）第五条明确规定：“建筑业企业资质分为施工总承包资质、专业承包资质、施工劳务资质三个序列。施工总承包资质、专业承包资质按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别，各资质类别按照规定的条件划分为若干资质等级。施工劳务资质不分类别与等级。”这一规定表明，施工总承包资质、专业承包资质与施工劳务资质是三个相互独立、不存在覆盖关系的资质序列。施工总承包资质是对企业承接整个工程项目施工任务能力的综合认定，涵盖组织管理、技术管理、质量控制、安全生产、资金保障等综合能力；而施工劳务资质则仅是对企业从事劳务作业能力的认定，业务范围相对单一，不涉及施工管理职能。

（二）施工劳务资质改革的制度演进

2021年起，建筑施工劳务资质由审批制改为备案制，推动传统劳务企业向正规化、专业化转型，但改革并未改变劳务资质的法律定位和业务范围。施工劳务资质仍然保持不分类别、不分等级的简化管理模式，其业务范围仍然仅限于承接施工总承包企业或专业承包企业分包的劳务作业，如木工、砌筑、钢筋、混凝土等具体工种的劳务作业。改革并未赋予劳务资质企业承接施工总承包业务或参与施工总承包投标的资格。

二、联合体投标的法定资质要求

（一）《招标投标法》第三十一条的规范含义

《中华人民共和国招标投标法》第三十一条是联合体投标制度的根本性规范。该条第二款规定：“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”该条文包含三层递进要求：第一，联合体各方均须具备“承担招标项目的相应能力”；第二，如果招标文件对资格条件有明确规定，则联合体各方均须满足该资格条件；第三，同一专业组成的联合体按“就低不就高”原则确定资质等级。《招标投标法实施条例》第五十一条进一步规定，评标委员会应当否决投标的情形包括“投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件”。

（二）联合体资质认定的核心规则

根据《招标投标法实施条例释义》，联合体成员应具备满足联合体协议约定的成员分工所需的资格条件和能力；不同专业分工由不同单位分别承担的，按照各自的专业资质确定联合体的资质。然而，部分市场主体认为只要联合体协议将劳务资质企业分工为“劳务作业”，即可视为不同专业分工从而规避资质要求。这一理解存在根本性偏差：劳务资质与施工总承包资质之间的差异，不是“不同专业”的差异，而是“不同层次”的差异。劳务资质企业不具备任何施工管理职能的资格和能力，通过联合体方式“内置”劳务资质企业，实质上规避了《建筑法》关于主体结构不得分包和劳务分包的管理规定。

三、施工劳务资质企业作为联合体成员的可行性分析

（一）水利部的明确否定立场

水利部在其官网“资质资格管理常见问题解答”（*开通会员可解锁*发布）中，针对“水利水电工程施工总承包一级资质单位能否与劳务资质单位组成联合体承担施工”的问题，明确回答：“不能。根据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条，联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。劳务资质单位无施工资质，不具备承担施工任务的相应能力。”该解答对《招标投标法》第三十一条的解释逻辑具有普适性，明确了行政主管部门的否定态度。

（二）安徽省及宣城市实践立场

安徽省公共资源交易监管局在答复中援引《招标投标法》第三十一条，建议依法向招标人提出疑问，实际暗示仅具有劳务资质的企业作为联合体成员存在合规风险。宣城市主城区排水防涝整治提升完善工程答疑公告明确：承担本项目施工任务的联合体成员单位，须满足招标文件规定的施工资质要求；劳务作业属于可依法分包范畴，但不能以联合体成员形式参与投标。

（三）实践中的废标案例

在安徽省六安市“毛坦厂镇东石笋村人居环境提升行动项目”中，监管意见明确指出投标人投标文件中未见联合体成员方市政公用工程施工总承包叁级及以上资质证书，依据招标文件要求否决其投标。由此可见，在评标实践中，联合体成员不具备招标文件规定的施工资质已成为法定否决事由。

综合评估结论： 施工劳务资质企业作为施工总承包项目联合体成员，在法律层面缺乏依据，在监管层面受到否定，在实践层面面临否决风险，可行性极低。市场主体不应抱有“联合体协议写清楚分工就能过关”的侥幸心理。

四、工程总承包（EPC）模式下的特殊分析

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第十条明确规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”该制度确立了“双资质”要求。施工劳务资质不属于施工资质序列中的总承包资质，不能满足《管理办法》对施工资质的要求；工程总承包中的“施工”是指对整个工程施工任务的组织管理和实施，而非单纯的劳务作业。因此，在工程总承包项目中，施工劳务资质企业同样不能作为联合体成员参与投标，更不能作为联合体牵头人。

五、施工劳务资质企业能否作为联合体牵头人

联合体牵头人必须具备联合体各成员分工范围内各项工作的综合管理能力，承担主要施工任务和项目管理职责。允许施工劳务资质企业作为牵头人，意味着一个仅具备劳务作业能力的企业要承担对招标人的主要责任、对整个项目的施工活动进行组织管理，显然不符合其资质范围和实际能力，也与《招标投标法》第三十一条“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力”的规定相悖。因此，施工劳务资质企业不能作为施工总承包或工程总承包项目的联合体牵头人。

六、劳务资质参与联合体的法律风险全景分析

（一）投标被否决的风险

评标委员会可依据《招标投标法实施条例》第五十一条第（三）项否决不符合资质条件的联合体投标，实践中已有大量先例。即使侥幸通过资格审查并中标，事后被监管部门发现仍可能认定中标无效。

（二）合同无效的风险

司法实践中，阜新市中级人民法院审理的某建设工程施工合同纠纷案认定，联合体一方不具备招标文件规定的施工资质，导致联合体不具有投标资格，投标及中标行为因违反《招标投标法》第三十一条而无效，相关合同及联合体协议均属无效。

（三）被认定为转包或挂靠的风险

《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）第八条规定：联合体一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理，且向联合体其他方收取管理费或者其他类似费用的，视为转包。劳务资质企业挂名不实际参与管理，极易被认定为转包或挂靠，面临行政处罚及“黑名单”管理。

（四）行政处罚和信用惩戒的风险

依据上述办法，对存在转包、违法分包、挂靠等违法行为的施工单位，应依法给予行政处罚；2年内发生2次及以上情节严重的，按情节严重处罚。同时依据《建筑市场信用管理暂行办法》，纳入建筑市场“黑名单”，在行政许可、招标投标、工程担保、资质管理等方面受到限制。

（五）联合体虚假应标的连带责任风险

联合体牵头方对投标材料的真实性负有法定的审慎审查义务，若成员企业存在虚假应标，牵头方可能承担连带责任，面临行政处罚。

（六）招标投标领域专项整治的政策风险

2025年启动的工程建设领域招标投标突出问题专项整治，将“联合体投标中各方不实际参与施工、只收取管理费”等行为纳入重点整治范围，倒查、追责机制不断强化，违规成本显著上升。

七、结论

1. 施工劳务资质与施工总承包资质属于两个独立序列，劳务资质企业不具备承担施工总承包项目的相应能力，不符合《招标投标法》第三十一条对联合体投标人的法定要求。因此，施工劳务资质企业不能作为施工总承包项目的联合体成员参与投标。

2. 在工程总承包项目中，“双资质”制度要求施工单位必须具备相应的施工总承包资质，施工劳务资质企业同样不能满足该要求，也不能作为工程总承包项目的联合体成员。

3. 联合体牵头人必须具备综合管理能力，施工劳务资质企业更不能作为施工总承包或工程总承包项目的联合体牵头人。

4. 以施工劳务资质企业作为联合体成员参与投标，将面临投标被否决、合同无效、被认定为转包或挂靠、行政处罚、信用惩戒以及连带责任等重大法律风险，在当前专项整治高压态势下风险尤为突出。

八、建议

（一）对市场主体的建议

严格区分劳务分包与联合体投标的边界。施工总承包企业中标后依法将劳务作业分包给劳务资质企业是合法模式，但该分包关系在中标后建立，劳务企业不参与投标，不承担对招标人的连带责任。不得将劳务资质企业作为联合体成员参与投标。确需组成联合体时，各方均应具备分工范围内的法定资质（施工总承包或设计资质）。如对具体项目联合体资质要求存在疑问，应及时依法向招标人或行政监督部门提出书面询问。

（二）对招标人的建议

在招标文件中明确联合体各方资质要求，禁止施工劳务资质企业作为联合体成员参与施工总承包或工程总承包项目投标。评标委员会应严格按照法律规定审查联合体资质，对不符合要求的投标依法否决。在合同履行阶段加强标后履约检查，防止“假联合”违法行为。

（三）对监管部门的建议

进一步明确施工劳务资质企业参与联合体投标的法律适用问题，出台统一指导意见，消除各地认识分歧。加强对招标投标活动的监管，对违规行为依法查处。持续推进招标投标领域专项整治，将联合体“假联合”行为纳入重点整治范围，形成有效威慑。

参考文献：[1] 《中华人民共和国招标投标法》第三十一条[2] 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条[3] 《建筑业企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第22号）第五条[4] 《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第十条[5] 《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）第八条[6] 《建筑市场信用管理暂行办法》（建市〔2017〕241号）第十四条[7] 水利部“资质资格管理常见问题解答”（*开通会员可解锁*发布）

作者提示: 内容由AI生成

修改于

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