政府采购框架下的建设工程项目防范恶意超低价中标全景分析与全流程治理

前言

恶意超低价中标作为政府采购建设工程领域的“顽疾”，长期困扰财政资金效益提升与工程质量安全保障。本报告基于《政府采购法》《招标投标法》等法律框架，结合多种专家分析报告与地方实践经验，从问题本质、成因解构、识别标准、全流程对策及长效机制五个维度，构建系统性治理方案，为招采部门制定防控策略提供专业参考，最终实现“物有所值”的政府采购目标。

1 问题概述：定义、形态与多维危害

1.1 核心定义与特征

恶意超低价中标是指投标人以显著低于企业个别成本或市场合理价格的报价中标，随后通过偷工减料、变更索赔、拖延工期甚至停止履约等方式弥补亏损，最终导致采购目标落空、公共利益受损的投机行为。其核心特征为“报价无合理成本支撑、履约依赖违规手段、结果损害公共利益”，与“通过技术创新、规模效应实现的合理低价”存在本质区别（见表1）。

表一 合理低价与恶意超低价对照表

对比维度	合理低价	恶意超低价
报价依据	技术优化、管理降本、规模效应	低于个别成本，无合理解释
盈利逻辑	正常履约获取合理利润	偷工减料、变更索赔、后期加价
质量承诺	符合招标要求与行业标准	无法履约或降低质量标准
成本说明	主动提供明细与证明材料	拒绝说明或提供虚假材料

1.2 典型表现形态与案例

结合各地实践，恶意超低价中标主要呈现三类形态，且均有明确案例支撑：

• 直接低价：报价显著低于采购预算或最高限价，如某学生宿舍床护栏项目，供应商以12万元报价中标88万元预算项目，报价未包含税费及质保费用，明显缺乏履约可行性；

• 不平衡报价：总价看似合理，但前期分项（如土方、基础工程）报价压低以获取高分，后期分项（如装修、设备安装）报价抬高，通过中标后变更牟利；

• 隐式低价：表面报价合规，但通过省略功能、降低材料标准实现低价，如某液相色谱仪项目，低价供应商明确产品存在多项技术负偏离，仍通过资格审查。

1.3 对政府采购生态的多维危害

1. 工程质量与安全隐患：供应商为压缩成本，使用不合格材料、减少必要工序（如降低钢筋标号、简化防水工艺），直接威胁建筑结构安全与使用功能；

2. 市场秩序逆向淘汰：“劣币驱逐良币”效应显著，注重质量的企业因报价无法竞争而被挤出市场，行业整体技术与管理水平下降；

3. 财政资金低效浪费：低价中标后常出现“高价结算”，如变更签证导致实际成本远超中标价，或因质量问题需整改、重建，增加财政负担；

4. 腐败与法律风险：部分供应商通过行贿与采购方、监理方串通，以设计变更、虚报工程量弥补损失，滋生腐败；同时违反《政府采购法》第77条“禁止不正当竞争”规定，易引发投诉与诉讼；

5. 采购效率大幅降低：项目频繁停工、纠纷频发，甚至出现“烂尾”，如某医院设备项目因供应商无力履约，导致项目延期6个月，影响公共服务落地。

2 成因解构：多维度视角下的驱动因素

恶意超低价中标并非单一因素导致，而是需求管理、评审机制、供应商行为、监管法律等多环节共同作用的结果。

2.1 需求管理端：粗放编制为低价留空

1. 预算与成本测算失准：部分采购人未开展充分市场调研，预算编制脱离实际，或最高限价设定过高，为低价投标提供“操作空间”；

2. 需求描述模糊歧义：技术规格、验收标准未量化（如仅写“优质材料”未明确品牌或参数），供应商可通过降低标准实现低价；

3. 全生命周期成本忽视：仅关注建设成本，未纳入后期运维、升级费用，如某信息化项目，低价供应商隐瞒后续耗材费用，导致全周期成本翻倍。

2.2 评审机制端：规则缺陷放大风险

1. 价格权重过高：部分项目价格分权重超过60%，甚至采用“最低价中标”法则，迫使供应商陷入低价竞争，如某技术复杂的智能建筑项目，价格分占比50%，技术分仅占30%，导致技术不达标但报价最低的企业中标；

2. 专家能力与责任不足：评审专家缺乏造价分析能力，难以判断报价合理性；同时“重评审、轻责任”，未严格执行异常低价审查程序；

3. 审查标准缺乏量化：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）虽要求审查“明显低于其他报价”，但未明确“明显”的具体比例，如某视频拍摄服务项目，供应商以5万元中标98.2万元预算项目，因无量化标准，评审委员会最终认可其有效性。

2.3 供应商行为端：投机动机主导决策

1. 市场竞争压力倒逼：建筑行业产能过剩，中小企业为维持现金流，采取“以价换量”策略，抱持“先中标再说”的投机心态；

2. 行业自律意识薄弱：部分企业缺乏诚信，将低价中标视为“获取项目的手段”而非“履约的承诺”，甚至认为“违规成本低于收益”；

3. 履约能力评估缺失：资格审查仅关注资质，未核查企业资金实力、过往履约记录，如某装修项目，中标企业因自有资金不足，擅自将工程分包给无资质团队。

2.4 监管与法律端：惩戒与标准双重缺失

1. “低于成本”认定难：法律未明确建设工程“成本构成”（如人工、材料、机械、管理费的合理区间），评审专家无依据判断报价是否低于成本；

2. 违法成本过低：现有处罚多为“废标”或小额罚款，对恶意投标企业威慑不足，如某供应商多次恶意低价中标后违约，仅被暂停1年参与政府采购，未影响其核心业务；

3. 法律适用衔接不畅：建设工程同时涉及《政府采购法》与《招标投标法》，但两部法律对低价投标的规制存在差异（如非招标方式是否适用87号令审查程序），实践中易出现“监管空白”；

4. 履约监管薄弱：“重招标、轻履约”现象普遍，缺乏对中标项目的动态监控，如某市政道路项目，供应商偷工减料已导致路面开裂，仍未被及时发现。

3 异常低价识别标准体系：可操作的判定框架

基于财政部《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财库〔2024〕XX号）及江苏、安徽、重庆等地实践，构建“量化标准+成本审查+特殊规则”的三维识别体系。

3.1 量化判定标准：分场景设定阈值

判定类型	适用场景	触发条件	审查要求
绝对低价	通用建设工程项目	低于最高限价45%或采购预算50%	必须启动审查
分类绝对低价	安徽地方实践（建市函〔2020〕1073号）	房屋建筑工程低于招标控制价90%、轨道交通88%、市政基础设施85%	必须启动审查
相对低价	所有项目	低于其他通过符合性审查投标人平均报价50%，或低于次低报价50%	应当启动审查
不平衡报价	含多个分项的项目	主要分项（占总价30%以上）报价低于成本，或前后分项报价偏差超过30%	应当启动审查

3.2 成本构成审查要点：拒绝“无效说明”

评审委员会需要求投标人提供详细成本分解表（人工、材料、机械、管理费、利润、税金等明细），并重点核查以下内容：

1. 材料价格：是否低于当地造价信息指导价（如钢材、水泥价格低于市场价15%以上）；

2. 人工定额：是否符合行业标准（如砌筑工日工资低于当地最低工资标准1.5倍）；

3. 不可竞争费用：安全文明施工费、税费、规费是否按国家规定计取，不得随意降低费率；

4. 无效说明情形：明确以下理由不得作为低价依据（安徽、江苏等地实践共识）：

– 机械、材料自有或闲置；

– 亏本让利、企业市场拓展；

– 降低或改变原设计方案、技术工艺；

– 类似项目业绩或人员闲置。

3.3 特殊场景补充规则

1. 全生命周期成本项目：对信息化系统、公共设施等需长期运维的项目，需审查“建设成本+运维成本”总和，若建设成本低但运维成本显著过高（如年运维费超过建设成本20%），视为异常低价；

2. 技术复杂项目：对智能建筑、实验室等技术密集型项目，需结合技术方案审查报价，若技术方案存在缺陷（如未考虑系统兼容性）但报价过低，视为异常低价；

3. 小型项目：对800万元以下专业工程，可适当放宽比例标准（如低于最高限价50%启动审查），但需严格核查成本明细。

4 全流程治理对策：构建“事前-事中-事后”闭环

防范恶意超低价中标需摒弃“事后处罚”单一思维，转向“事前预防、事中审查、事后监管”的全流程治理，每环节均需结合法律依据与地方实践。

4.1 事前预防：筑牢需求与文件防线（核心环节）

4.1.1 需求与预算精细化编制

1. 市场调研与成本测算：委托2家以上有资质的造价咨询机构，独立编制工程量清单与最高限价，取平均值作为最终限价；建立“历史价格数据库”，收录同类项目成交价格、材料信息价，为预算提供数据支撑；

2. 需求标准化与可视化：采用BIM技术建模算量，明确材料规格（如“钢筋HRB400E Φ25”）、施工工艺（如“防水卷材厚度≥4mm”）、验收标准（如“混凝土强度等级C30”）；对涉及运维的项目，在需求中明确保修期、耗材更换费用等全周期成本；

3. 需求公示与社会监督：招标文件发布前公示采购需求（不少于3个工作日），征求潜在供应商与行业专家意见，避免需求漏洞。

4.1.2 招标文件优化设计

1. 评标方法与权重调整：

– 通用工程（标准厂房、普通道路）：价格分30%-40%，技术分40%-50%，服务分10%-20%；

– 技术复杂工程（智能建筑、洁净车间）：价格分20%-30%，技术分50%-60%，服务分10%-20%；

– 竞争性磋商项目：工程类价格分不超过30%，服务类不超过20%，采用“低价优先法”但缩小分差；

2. 履约担保条款强化：将履约担保比例从5%-10%提高至10%-15%，对异常低价项目要求额外“低价风险保函”（金额不低于合同价5%）；明确违约金计算方式（如工期延误按5000元/天扣款，质量不达标按比例扣质保金）；

3. 异常审查程序嵌入：在招标文件中明确异常低价审查流程（触发条件、所需证明材料、未通过处理方式），引用87号令第六十条作为法律依据，告知投标人“无法证明报价合理性将作无效投标处理”。

4.1.3 资格预审与信用核查

1. 资格预审机制：对2000万元以上工程采用资格预审，重点审查企业资金实力（自有资金不低于项目总价10%）、过往履约记录（近3年无重大违约）、技术团队配置（项目经理需具备一级建造师资质）；

2. 信用联动核查：通过“信用中国”“中国政府采购网”核查投标人信用，将有失信记录（如列入黑名单、近3年有恶意低价违约）的企业排除在外；

3. 行业资质筛选：对特殊工程（如医院净化工程），要求投标人具备专项资质（如空气净化工程专业承包一级），过滤不合格供应商。

4.2 事中评审：强化审查与决策质量

4.2.1 “双轨审查”机制落地

1. 自动预警：在电子评审系统中开发“异常低价识别模块”，对满足以下条件的报价自动标红：

– 低于最高限价45%（或分类标准，如房屋建筑90%）；

– 低于平均报价50%或次低报价50%；

– 分项报价低于成本偏离度15%；

2. 人工复核：评审委员会对预警报价进行重点审查，要求投标人在1-2小时内提交书面说明（含成本分解表、材料采购合同意向书等证明材料），3名以上专家表决认定合理性，未通过则作无效投标处理。

4.2.2 评审专家能力与责任强化

1. 专项培训：定期开展“工程成本分析”“异常低价审查”培训，邀请造价工程师、法律顾问授课，提升专家对不平衡报价、成本构成的识别能力；

2. 分类专家库建设：按工程类型（房屋建筑、市政、信息化）建立专家库，优先选择有5年以上造价或施工管理经验的专家参与评审；

3. 终身责任追究：建立评审质量档案，对应当启动审查而未启动、审查结论明显失当的专家，暂停评审资格6-12个月；情节严重的，移出专家库并通报批评。

4.2.3 创新评审模式补充

1. 两阶段评审：第一阶段评审商务技术部分，取前3名入围；第二阶段开启入围单位报价文件，结合总分推荐中标候选人（适用于技术复杂项目）；

2. 评定分离模式：执行安徽建市函〔2021〕721号文要求，评标委员会仅推荐3-5名合格候选人，招标人根据“质量优先、价格合理”原则，结合企业信用、履约能力自主确定中标人（适用于大型项目）；

3. 报价答辩环节：对预警报价的投标人，增设现场答辩环节，要求其解释施工方案与报价的匹配性（如“如何在低价下保证混凝土强度”），答辩不通过则否决投标。

4.3 事后监管：闭环履约与惩戒威慑

4.3.1 履约全周期动态监控

1. “三色预警”机制：

– 绿色（正常）：按进度履约，正常支付工程款；

– 黄色（预警）：出现轻微违约（如工期滞后3天内），暂停付款并要求整改；

– 红色（严重）：出现质量问题或工期滞后10天以上，启动履约保函索赔；

2. 过程审计与巡检：引入第三方审计机构，对关键节点（如基础完工、主体封顶）进行审计；对异常低价项目，增加巡检频次（每月不少于2次），重点核查材料质量、工序合规性；

3. 验收标准化：制定详细验收清单（含隐蔽工程验收记录、材料检测报告），邀请行业专家参与验收，验收不合格的不予支付尾款，要求限期整改。

4.3.2 变更与结算严格管控

1. 变更“先审批后实施”：建立变更审批流程，明确“变更理由、工程量调整、费用测算”，超过合同价10%的变更需重新履行报批手续，杜绝“低价中标、变更涨价”；

2. 结算审核从严：对低价中标项目的结算，要求提供完整的签证资料、材料采购凭证，重点核查“不平衡报价”部分的费用，对无依据的变更费用不予认可。

4.3.3 失信惩戒与信用联动

1. 黑名单制度：对恶意低价中标后违约（如弃标、偷工减料）的企业，列入政府采购“黑名单”，1-3年内禁止参与本单位及属地政府采购项目；

2. 跨部门联合惩戒：将失信信息推送至“全国信用信息共享平台”，同步限制其获得信贷、税收优惠等政策支持；

3. 红黄牌预警：首次违规给予“黄牌”警告（暂停6个月投标资格），两次及以上违规给予“红牌”处罚（3年内禁止投标），并公开曝光企业名称与违规事实。

5 长效保障机制：从“单点防控”到“生态优化”

5.1 跨部门协同治理

建立“财政+住建+审计+纪检”协同机制：

• 财政部门：负责招标文件合规性审查、专家管理、失信企业处罚；

• 住建部门：提供行业定额标准、材料信息价，监督工程质量与安全；

• 审计部门：对政府采购工程开展专项审计，核查资金使用效益；

• 纪检部门：监督采购全流程，查处串通投标、腐败等问题。

5.2 技术赋能智慧防控

1. 智能评审系统建设：开发具备“报价偏离分析、不平衡报价识别、成本构成校验”功能的系统，如某市政府采购中心应用智能化合规检测大模型，审查速度较人工提升200%；

2. 全国性工程数据库：整合各地政府采购工程项目数据（项目类型、工程量、中标价、质量评价），运用大数据分析生成“合理价格区间”，为预算编制与评审提供参考；

3. 全流程电子化留痕：实现从招标、投标、评标到合同签订、履约验收的全流程电子化，所有操作留痕可追溯，杜绝人为干预。

5.3 政策与行业生态优化

1. 法律条款细化：推动修订《政府采购法实施条例》，明确建设工程“成本构成要素”（人工、材料、机械、管理费、利润、税金的合理比例），解决“低于成本”认定难问题；

2. 行业自律引导：鼓励行业协会制定《建设工程投标诚信公约》，开展“诚信企业”评选，对诚信企业给予投标加分（如2%-3%总分优惠）；

3. “优质优价”政策导向：对采用新技术、新材料（如绿色建材、装配式建筑）且报价合理的企业，在评审中给予加分，引导市场从“价格竞争”转向“价值竞争”。

6 结论与行动建议

6.1 核心结论

恶意超低价中标是政府采购工程领域的系统性问题，需通过“需求精准化、评审专业化、履约严格化、信用体系化”的全链条治理，而非单一环节管控。实践证明，江苏的“量化审查标准”、安徽的“评定分离”、重庆的“全流程电子化监管”等措施已取得成效，可在全国范围内推广借鉴。

6.2 招采部门行动建议

1. 短期（1-3个月）：

– 修订招标文件范本，嵌入异常低价审查条款、强化履约担保条款；

– 开展评审专家专项培训，重点讲解成本分析与87号令应用；

– 建立本单位“工程价格数据库”，收录近3年同类项目成交数据；

2. 中期（3-6个月）：

– 试点“两阶段评审”与“评定分离”模式，优先在2000万元以上项目应用；

– 与属地住建部门对接，获取最新行业定额与材料信息价；

– 开发电子评审系统的“异常低价预警模块”；

3. 长期（6-12个月）：

– 建立跨部门协同机制，实现信用信息共享与联合惩戒；

– 推动“优质优价”政策落地，在评审中增设“新技术应用加分项”；

– 形成本单位《防范恶意超低价中标操作手册》，规范全流程管理。

通过以上措施，可逐步净化政府采购工程市场环境，实现“财政资金高效使用、工程质量安全可靠、市场竞争公平有序”的目标，真正落实“物有所值”的政府采购核心原则。