公立医院采购项目保证金类型

及合规要点

作为公立医院，采购工作涉及医疗设备、维保服务、建设工程等多个方面，保证金管理不当不仅会增加供应商负担，也可能使医院面临合规风险。本文将系统梳理医院采购中常见的保证金类型及政策依据，助力医院规范采购行为。

公立医院采购的双重规制

目前，根据采购内容是否在政府集中采购目录以内、采购金额是否在政府采购限额以上，将公立医院采购分为政府采购和院内自行采购，二者区分适用不同规则予以规制：

（一）政府采购：指属于政府集中采购目录以内或者政府采购限额以上的项目，由医疗机构委托集中采购机构或采购代理机构按法定程序进行代理采购。对该类采购项目主要按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等政府采购相关法律法规及政策进行规制，采购程序需要严格遵循政府采购相关规定要求。

（二）院内自行采购：指既不在政府集中采购目录以内，也未超过政府采购限额的项目由医疗机构自行组织进行采购。对于该类采购项目，需要医疗机构按照内部控制和合规要求制定采购管理制度予以规制。

注意：

1.医疗机构使用阳光采购平台进行采购的项目，不一定都属于政府采购，仍然需要根据上述采购分类要素判断。

2.院内自行采购虽然赋予了医疗机构较为宽泛的自主权，但也同时赋予了医疗机构更重的管理责任。医疗机构在采购部门设置、人员职责分工、采购形式、采购流程、合同管理、内部监督等方面均需作出合理安排和部署。

3.根据《中华人民共和国政府采购法》第八条规定，政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。医疗机构应当及时关注当地政府采购限额标准文件调整情况，以便于对院内采购制度同步进行修订调整。（甘肃省现行有效的标准文件为甘肃省财政厅关于印发《甘肃省政府集中采购目录及标准（2025年版）》的通知）。

医疗机构采购过程中涉及的保证金类型

对于公立医院和其他医疗机构来说，采购过程中涉及的保证金种类、收取比例和返还时间都有明确的规定。最常见的几种保证金如下：

一、投标保证金

投标保证金是指投标人按照招标文件的要求，在递交投标文件的同时或规定的时间内，向招标人提交的一笔担保资金。

1.核心目的：

担保责任：保证投标人在中标后，不会无正当理由拒绝签订合同或拒绝提交履约保证金。

风险约束：防止投标人在投标有效期内随意撤回、撤销或修改其投标文件。

筛选机制：作为一种初步筛选手段，确保参与投标的都是具备一定诚意和实力的供应商，避免无序竞争，提高招标效率。

2.合规要点：

（1）投标保证金并非必须缴纳，非必要尽量不收。从各地实践现状来看，对投标保证金的收取均持宽松态度，多地采取取消投标保证金、限制投标保证金收取门槛、降低投标保证金上限等方式为投标方减轻负担。*开通会员可解锁*，甘肃省人民政府发布《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的若干措施》，提出“全面停收政府投资项目投标保证金，鼓励非政府投资项目差异化收取投标保证金。”

（2）投标保证金金额受法定上限约束。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算（或招标项目估算价）金额的2%。

（3）投标保证金的使用和退还受到严格限制。投标保证金有效期应当与投标有效期一致，最迟于自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商，于政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商。另外，采购人不得挪用收取的投标保证金。

（4）缴纳方式多样化。投标保证金可采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等多种非现金形式缴纳，采购人不得要求投标人以现金方式缴纳。

二、履约保证金

履约保证金是指，在采购项目中中标（成交）供应商向采购人提交的，用于担保其按照合同约定全面、适当履行合同义务的一笔资金或担保。

1.与投标保证金的区别：

（1）发生阶段不同：投标保证金发生在合同签订前投标阶段，履约保证金发生在合同签订后履约阶段。

（2）目的不同：投标保证金是担保投标行为的诚意，防止中途撤回或中标后拒签合同；履约保证金是担保合同义务的履行，防止履约不当或违约。

（3）提交对象不同：投标保证金提交对象是全部投标人，履约保证金提交对象是中标人。

2.合规要点：

（1）缴纳履约保证金并非法律赋予中标人的强制性义务。是否收取履约保证金以及收取的具体形式和金额均由采购人决定并在采购文件中载明。

（2）履约保证金金额受法定上限约束。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十八条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十八条规定，履约保证金的数额不得超过政府采购合同或中标合同金额的10%。另外，根据《甘肃省住房和城乡建设厅等部门关于推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的实施意见》（甘建建〔2020〕215号）规定，招标文件要求中标人提交履约担保的，履约保证金或履约担保额度不得超过中标合同金额的2%。

（3）履约保证金必须在招标采购文件中载明。《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等文件均明确规定了禁止采购人与中标人对招标采购文件确定事项进行实质性变更的要求，且《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）也明确规定，收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任。因此，若在采购文件中未约定履约保证金而在签订合同时加入履约保证金条款，可能被认定为无效约定。

（4）缴纳方式多样化。投标保证金可采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等多种非现金形式缴纳，采购人不得要求投标人以现金方式缴纳。

（5）退还时间与项目验收结果挂钩。《中华人民共和国工业和信息化部、财政部关于优化调整国务院部门涉企保证金目录清单的公告（2024）》规定：“政府采购履约保证金由中标（成交）供应商与采购人签订采购合同时提交，由采购人根据采购合同约定，待供应商履行完合同约定权利义务事项后退还。”同时，《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》规定，“验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。”因此，不论从政策规定还是实践操作，一般认为履约保证金应当在中标供应商履行完毕合同权利义务、项目验收合格后退还，不能延伸到质保期届满。

三、质量保证金

质量保证金（简称“质保金”）是指在政府采购合同履行完毕并通过验收后，采购人为了担保中标供应商在合同约定的质量保证期（或称“缺陷责任期”）内，履行其质量保修和售后服务义务而暂时扣留的一部分合同款项。

1.主要目的与作用：

担保质量保修义务：确保供应商在质保期内，能够及时、有效地解决出现的产品质量问题或工程缺陷。

约束供应商行为：防止供应商在收到全部合同款项后，对后续的质保服务拖延、推诿或不予理会。

降低采购人风险：为采购人提供了一种经济杠杆，如果供应商不履行保修责任，采购人可以直接用扣留的质保金来聘请第三方进行维修，从而弥补损失。

2.合规要点：

（1）质量保证金收取范围有严格限制，政府采购项目中除工程类项目外，货物和服务类项目不得收取质量保证金（院内自行采购项目未受限制）。根据《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定，采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。而《中华人民共和国工业和信息化部、财政部关于优化调整国务院部门涉企保证金目录清单的公告（2024）》中关于质量保证金仅规定了“工程质量保证金”，因此在政府采购项目中，除工程项目外，货物和服务类项目均不得收取质量保证金。

（2）工程质量保证金收取标准受法定上限约束。根据《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）第七条规定，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。同时，为减轻建筑企业负担，《甘肃省住房和城乡建设厅等部门关于推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的实施意见》（甘建建〔2020〕215号）进一步规定，工程质量保证金或工程质量保证担保额度不得超过工程价款结算总额的1.5%。

（3）工程质量保证金应当从工程价款结算费用中预留质保金，不得额外收取。中标供应商也可以使用银行保函替代。

结语

综上，规范保证金管理是公立医院采购工作的重要组成部分，不仅关系到医院的合规风险，也直接影响供应商的参与成本和市场竞争力。医院应当根据采购项目性质、资金来源及金额大小，区别适用不同的保证金规则，做到 “该收的规范收，该免的坚决免” ，在降低自身风险的同时，切实减轻企业负担，优化营商环境。对公立医院而言，政府采购是“规定动作”，各项保证金的收取必须依法依规，否则将面临行政、审计责任风险；院内自行采购是“自选动作”，是否收取保证金、收取何种保证金以及如何收取需要由医院根据项目实际情况，通过健全院内各项内控制度来规范执行。

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