EPC项目招标控制价与概算相关问题深度解读

原创 工程造价刘老师 工程造价刘老师

EPC项目招标控制价与概算相关问题深度解读

本内容聚焦工程招投标与造价结算的实操问题，核心分为两部分：

一是石材栏杆项目投标报价与招标控制价（概算）价差悬殊，且栏板实际施工厚度较设计图纸缩减，咨询结算时主材是否需做倒扣处理；

二是针对概算及招标控制价存在工程量偏少、单价偏低的情况，提出四项实操疑问，包括投标阶段能否调整工程量与上调单价、按实计量且按投标单价计价的施工图预算超单项概算是否会被核减、投标时发现量价问题的处理方式、投标未提异议是否视同认可清单工程量，以及后期施工图预算的计量申报标准。

招标控制价与概算相关问题深度解读

问题一：石材栏杆综合单价大幅下调与厚度变更的结算处理

一、问题背景分析

данный案例涉及两个核心问题：一是招标控制价与投标报价之间存在十倍价差（600元/M对比60元/M），二是实际施工厚度与设计图纸存在偏差（10CM设计厚度改为8CM实际施工）。这两个问题在工程结算中经常出现，需要从合同管理、造价控制和法律法规三个维度进行综合分析。

招标控制价作为招标人设定的最高限价，其编制依据通常包括预算定额、市场询价、历史工程数据等。当招标控制价高达600元/M而投标报价仅为60元/M时，这种极端的价格差异本身就蕴含着巨大的履约风险。从造价构成角度分析，石材栏杆的成本通常包括主材费（天然石材）、加工费、安装费、辅材费、管理费、利润和税金等部分。以常见的花岗岩栏杆为例，仅主材费用就可能达到300-400元/M，加上加工安装等费用，正常市场单价应在400-800元/M之间。60元/M的报价明显低于成本价，属于典型的低于成本报价行为。

二、栏板厚度变更的专业解读

关于栏板厚度从10CM改为8CM的变更处理，需要首先明确设计变更的发起程序和审批流程。在工程建设实践中，设计变更通常由建设单位、设计单位或施工单位提出，经过规范的审批程序后才能实施。如果该变更是经过正式审批的，那么结算时应当按照变更后的实际做法进行计量计价。

从材料用量的角度分析，厚度从10CM减至8CM，主材用量减少了20%。理论上，如果原报价是按照10CM厚度编制的，那么当实际施工厚度变更为8CM时，主材用量相应减少，结算时应当扣除相应的主材费用，即进行"倒扣"处理。但是，这里存在一个关键的合同价格调整机制问题需要深入分析。

三、合同单价调整的合同法原理

首先需要审查合同关于价格调整的约定条款。 《建设工程施工合同（示范文本）》及相关司法解释对于单价合同中的价格调整有明确规定。如果合同约定固定单价，且该单价是基于10CM厚度的综合单价，那么当实际做法与合同约定不符时，是否调整单价需要根据具体情况判断。

第一种情形：投标时已明知实际做法。 如果投标人在投标阶段就已知道或应当知道设计图纸中的厚度要求，在投标报价中刻意压低报价（例如为了低价中标），那么这种报价策略的风险应当由投标人自行承担。即使实际施工中厚度发生变化，结算时也不应简单地进行主材倒扣，因为原投标报价本身就不能完全覆盖正常成本。

第二种情形：施工过程中正式变更。 如果在施工过程中，经建设单位同意、设计单位出具变更通知单正式将厚度从10CM改为8CM，那么这种变更是合同内容的实质性变更，应当按照变更程序重新确定综合单价。在这种情况下，结算时需要根据新的设计做法调整计价方式。

第三种情形：擅自变更。 如果施工单位未经批准擅自将厚度从10CM改为8CM，这属于施工违约行为。根据《建设工程质量管理条例》的规定，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工。擅自变更设计做法的，建设单位有权要求返工重建，结算时不仅不应支付变更后减少的材料费用，还可能面临违约责任追究。

四、具体结算处理方案

关于结算时主材是否倒扣的问题，建议按照以下原则处理：

第一，如果设计变更程序规范，应根据变更后的实际做法重新编制综合单价。原投标单价是基于10CM厚度编制，新单价应基于8CM厚度编制，两者之间的差异体现在材料用量和加工工艺的变化上。这种情况下，"倒扣"是合理的，但倒扣的不是简单的主材费用，而是整个综合单价的重新核定。

第二，如果原投标报价明显低于成本价（60元/M远低于正常市场价的案例中可以看出），投标人在投标时可能存在不平衡报价或恶意低价中标的行为。对于这种情形，即使发生设计变更，也不宜简单地按照线性比例进行"倒扣"计算，因为原报价本身就不是一个健康的、可持续的价格水平。

第三，从风险分担的角度，对于这种极端价格差异的合同，建议在结算阶段引入造价咨询机构进行专业审核。审核的重点包括：原投标报价的编制依据、变更后的实际做法是否符合设计要求、重新核定的综合单价是否合理等。

五、实务操作建议

在项目实施阶段，建议采取以下管控措施：

一是加强投标文件审核。在招标阶段，招标人应当设置投标报价的合理性评审环节，对于明显低于成本价的投标报价应当要求投标人作出说明或者予以否决。对于石材栏杆这种材料价格占比高的项目，应当重点审核主材报价的合理性。

二是完善变更审批流程。所有涉及设计做法变化的变更，都应当经过规范的审批程序，保留完整的变更资料。在变更审批时，应当同步明确计价方式的调整原则，避免结算时产生争议。

三是重视合同条款约定。在合同签订阶段，应当明确约定综合单价调整的情形和调整方法。特别是在采用固定单价合同的工程中，应当明确约定哪些情况下可以调整单价，调整的方法和程序是什么。

四是建立材料认价机制。对于主要材料，应当建立材料认价制度，在施工前确定材料价格，避免施工过程中因材料价格变化产生纠纷。

问题二：概算及招标控制价量少、价低情形下的投标与结算策略

一、问题本质分析

概算与招标控制价工程量偏少、综合单价偏低的问题，本质上反映的是项目前期造价控制工作的深度和精度不足。 这种情形在政府投资项目中较为常见，主要原因包括：项目立项阶段设计深度不够、概算编制依据不充分、项目特征描述不准确、市场询价渠道单一等。正确理解和处理这类问题，需要从招投标规则、合同履行、造价控制三个层面进行系统分析。

二、问题A解答：投标时是否可以调整工程量及价格上调

从招投标法律制度角度分析，投标人在投标阶段有权也应当根据自身对招标文件的理解和对项目的判断，自主确定投标工程量和投标价格。

首先，招标工程量清单的编制责任主体是招标人。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的规定，采用工程量清单方式招标，招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。投标人不得擅自更改招标工程量清单中的工程量，但有权对招标工程量清单中存在的遗漏、错误等问题提出质疑和建议。

其次，投标人在投标时发现工程量偏少，有以下几种正当的处理方式：

第一种方式是提出招标答疑。 在投标截止时间前，投标人有权就招标文件中不清楚、不完整或有疑问的内容向招标人提出书面质疑。招标人应当对质疑进行核实和答复。如果招标答疑确认工程量确实存在遗漏或错误，应当通过发布补充文件的方式对招标工程量清单进行修正。

第二种方式是进行不平衡报价。 投标人在保持总报价不变的前提下，可以根据对工程量变化趋势的判断，适当调整综合单价。例如，对于预计工程量会增加的清单项目，可以适当提高综合单价；对于预计工程量会减少的清单项目，可以适当降低综合单价。这种报价策略是投标人的正当权利，但需要在投标文件中作出合理解释，且不能明显高于招标控制价。

第三种方式是适当调整投标总报价。 如果投标人认为原招标工程量严重偏少，导致投标报价无法覆盖施工成本，可以在投标函中对投标总报价进行调整。但是，这种调整需要有充分的事实依据和合理的解释说明，不能简单地以"量少价低"为由大幅提高报价。

需要特别注意的是，投标报价的上调必须符合以下条件： 一是必须在投标截止时间前以正式书面方式提出；二是必须有充分的事实依据和合理的理由；三是不能超过招标控制价（否则将被否决）；四是一旦中标，投标报价即成为合同价格的组成部分，非经法定程序不得随意调整。

三、问题B解答：施工图预算超单项概算的核减问题

关于施工图预算超单项概算是否会被核减的问题，需要从造价控制和投资管理的角度进行分析。

首先，概算作为项目投资的控制性指标，在项目实施阶段具有刚性约束作用。根据政府投资项目管理的相关规定，施工图预算不得超过批准的设计概算。如果施工图预算超概算，应当按照管理权限和规定程序报批或调整。

在投标报价已锁定、施工图预算按实计量的情形下，出现超单项概算的情况可能有以下几种原因：

第一种原因是投标时工程量偏少，投标报价较低。 如果投标时的工程量是基于不完整的设计图纸计算的，实际施工图设计深度增加后，工程量相应增加，导致按投标单价计算的合价超出原单项概算。这种情况属于正常的计量误差调整，一般不会全额核减，而是按照"概算控制"的原则，在项目总造价范围内统筹考虑。

第二种原因是市场行情变化导致价格上涨。 如果在投标后、施工前，主要材料或人工的市场价格发生较大上涨，导致施工图预算超出原概算，这种情况需要根据合同约定和市场变化情况进行处理。如果合同约定了价格调整机制，可以启动调价程序；如果合同为固定价格，则需要根据实际情况协商解决。

第三种原因是设计方案发生重大变化。 如果施工图设计相比招标阶段的设计发生了重大变化，导致造价大幅增加，这种情况应当按照设计变更的程序处理，可能需要重新报批或调整概算。

关于核减的处理原则： 造价审核机构在审核施工图预算时，如果发现超单项概算，通常会采取以下处理方式：

一是分析超概原因。区分是由于投标时量少价低导致的正常计量误差，还是由于设计变更、市场变化等客观因素导致的合理增加，还是由于计价方法错误、重复计取等主观因素导致的虚高部分。

二是统筹项目总造价。在项目总造价未超总概算的前提下，对于单项超概算的情况，可以在项目内部进行造价平衡和调剂。

三是严格执行调概程序。对于确实需要增加投资的，应当按照规定程序报批，不能简单地在结算时超概算支付。

四是保护投标人合法权益。如果超概是因为招标工程量清单漏项或错误导致的，且投标人在投标时已提出疑问但未被采纳，则相关费用应当在结算时予以补充。

四、问题C解答：投标时发现量少价少的处理方法

投标阶段是发现和解决"量少价低"问题的最佳时机，投标人应当采取积极主动的应对策略。

第一步：全面复核招标文件和图纸。 投标人在领取招标文件后，应当组织造价、技术、商务等专业人员对招标文件进行全面复核。复核的重点包括：工程量清单的项目特征描述是否准确完整、工程量计算是否正确、招标控制价的编制依据是否合理、主要材料价格是否与市场行情相符等。

第二步：开展现场踏勘和市场调研。 投标前的现场踏勘是发现"量少价低"问题的重要途径。通过现场踏勘，投标人可以了解施工现场的实际条件、周边环境、材料供应等情况。同时，应当开展市场调研，了解主要材料、设备的当前价格和走势，判断招标控制价是否合理。

第三步：认真编制施工组织设计和方案。 施工组织设计是投标报价的基础。通过编制施工组织设计，投标人可以详细计算拟投入的人、机、料数量，从而发现招标工程量清单中可能遗漏的项目或计算错误的工程量。

第四步：正式提出招标答疑。 对于发现的量少价少问题，应当在规定时间内以正式书面方式向招标人提出答疑。答疑内容应当包括：具体的问题描述、可能导致的后果、建议的调整方案等。招标答疑答复应当作为招标文件的补充，与招标文件具有同等效力。

第五步：合理运用不平衡报价策略。 对于判断为"量少"的项目，可以适当提高综合单价；对于判断为"量大"的项目，可以适当降低综合单价。这样即使结算时工程量增加，也能获得较好的经济效益。但是，不平衡报价应当控制在合理范围内，且不能在投标文件中刻意隐瞒。

第六步：完善投标报价说明。 在投标文件中，可以附上投标报价编制说明，解释报价的编制依据、调整因素、风险考虑等内容。这既是对投标报价合理性的说明，也是对可能产生争议的问题的事先约定。

五、问题D解答：未提疑问的法律后果与施工图预算编制依据

关于"投标时未提疑问是否认定为认同原清单工程量无误"的问题，需要从招投标规则和合同法原理进行深入分析。

首先，从法律角度看，投标行为是一种要约。 投标人在投标截止时间前提交投标文件，是对招标人发出的愿意以投标报价承接工程的意思表示。投标人在投标时未对招标工程量清单提出疑问，可能产生以下法律后果：

第一种观点：默示推定认同。 有观点认为，如果投标人在投标阶段未对招标文件中的工程量清单提出质疑，可以推定为投标人认同该工程量清单的准确性和完整性。在结算时，即使发现工程量存在偏差，也应当按照"认量不认价"的原则处理，即工程量以招标清单为准，单价以投标报价为准。

第二种观点：过错推定。 根据《建设工程工程量清单计价规范》的规定，招标工程量清单的准确性和完整性由招标人负责。如果投标人未提出疑问，但招标工程量清单确实存在错误或遗漏，根据过错责任原则，主要责任应由招标人承担。但是，投标人未履行合理的注意义务，也应当承担一定的责任。

第三种观点：综合认定。 司法实践中，对于此类问题通常采用综合认定的处理方式。法院或仲裁机构会根据招标文件的具体约定、投标人的专业能力、错误或遗漏的性质和程度、双方过错等因素进行综合判断。

关于"后期施工图预算按多少报"的问题，需要区分以下几种情形：

情形一：合同明确约定计量规则的情形。 如果合同约定"结算时工程量按实计量"，那么施工图预算应当按照施工图的计算规则和图纸尺寸计算工程量。这种约定对招标人是有利的，因为即使招标时量少，施工图预算也可以按照实际做法调整。

情形二：合同约定按招标工程量清单计量付款的情形。 如果合同约定"结算时工程量以招标工程量清单为准"，那么施工图预算应当参照招标工程量清单的格式和要求编制，但可以结合施工图设计进行细化。结算时，如果施工图工程量超过招标工程量，超出部分需要另行计价或协商处理。

情形三：合同未明确约定计量规则的情形。 如果合同未明确约定计量规则，根据《建设工程工程量清单计价规范》和《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的相关规定，结算工程量一般应当按照实际完成的且质量合格的工程量计量。这种情形下，施工图预算可以按照施工图计算工程量，但最终结算需要经过监理确认和审计审核。

实务操作建议： 为了避免结算争议，建议投标人在投标阶段采取以下措施：

一是即使判断工程量清单可能存在偏差，也应当在投标答疑阶段正式提出，留下书面记录。即使最终答疑答复维持原清单，也表明投标人已履行了注意义务。

二是在投标报价中预留风险费。对于可能存在计量误差或设计变更风险的项目，可以在投标报价中适当考虑风险费用。

三是在合同中明确约定计量规则。在合同签订阶段，应当明确约定结算时的计量规则、变更估价原则、价格调整机制等关键条款。

四是重视施工过程中的证据保全。对于实际施工与招标图纸的差异，应当及时办理签证手续，保留完整的变更资料。

综合案例：某住宅小区石材栏杆工程投标与结算实务解析

案例背景

某住宅小区项目，总建筑面积约15万平方米，室外园林景观工程预算造价约2000万元。其中，石材栏杆工程概算约80万元，招标控制价按综合单价600元/M编制，工程量约1333M。某施工单位以60元/M的投标单价中标，中标总价约8万元。施工过程中，发现原设计图纸标注的栏板厚度10CM在实际施工中改为8CM，且该变更未经正式审批。结算阶段，施工单位申报结算金额为12万元（含变更增加费用），审计部门审核后认为存在重大争议。

案例分析

第一，关于60元/M投标单价的性质认定。 审计部门认为，投标单价60元/M明显低于招标控制价和正常市场成本价，属于典型的低于成本报价。根据《招标投标法》第三十三条的规定，投标人不得以低于成本的报价竞标。该报价虽然经过合法程序中标，但从合同公平性角度分析，存在履约风险。结算时，不宜简单按照投标单价执行，而应当根据实际施工做法和合理成本重新核定综合单价。

第二，关于栏板厚度变更的处理。 经核查，该变更是施工单位在施工过程中擅自做出的，未经过设计单位变更通知和建设单位审批。根据《建设工程质量管理条例》第二十八条的规定，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计。施工单位擅自变更设计做法的，应当承担相应责任。结算时，对于因厚度减少而节约的主材费用，不应计入结算造价；同时，对于擅自变更可能造成的质量风险和返工费用，应当由施工单位承担。

第三，关于结算方式的确定。 综合分析后，建议该工程的结算方式调整为：按照实际施工的8CM厚度做法，重新测定主材用量和加工费用，核定合理的综合单价；在此基础上，按照实际完成的工程量计算结算造价。初步测算，按照8CM厚度、正常市场成本加合理利润确定的综合单价约为350元/M，按实际工程量计算，结算金额约为45万元。

案例启示

本案例对工程项目管理的启示包括：

一是招标阶段应当加强工程量清单和招标控制价的审核，避免出现量少价低等极端情况。

二是投标阶段应当认真复核招标文件，发现问题及时提出答疑，避免因"沉默"而承担不利后果。

三是施工阶段应当严格按图施工，涉及变更的应当按规定程序办理审批手续。

四是结算阶段应当以合同为依据，以事实为准绳，合理确定结算造价。

结语

招标控制价与概算管理是工程造价控制的核心环节。处理好"量少价低"等问题，需要从制度建设、流程管控、合同管理等多个维度综合施策。建议各参建单位建立健全造价管理制度，完善招投标和合同管理机制，加强过程控制和痕迹管理，确保工程造价的合理性和准确性。

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